Международное право между фрагментацией и интеграцией: вызовы для теории и практики *
Автор, опираясь на выводы Комиссии международного права ООН по вопросам развития и дефрагментации международного права, рассматривает практические и теоретические аспекты двух параллельно протекающих в международном праве процессов: фрагментации и интеграции. С учетом складывающейся судебной практики изучены проявления этих тенденций в отдельных отраслях международного права: дипломатическом и международном уголовном праве, праве прав человека, международном гуманитарном и международном экологическом праве, праве разоружения и контроля над вооружениями, а также праве ВТО.
Ключевые слова: фрагментация, интеграция, международное право, Комиссия международного права ООН, международные суды.
International law between fragmentation and integration: challenges for legal theory and practice
The author basing on findings of the International law commission on the development of international law and defragmentation considers the practical and theoretical aspects of two parallel processes in international law: fragmentation and integration. Given the evolving jurisprudence he evaluates the manifestation of these trends in branches of international law: diplomatic law, international criminal law, human rights law, international humanitarian law, international environmental law, law of arms control and disarmament, as well as WTO rules.
Key words: fragmentation, integration, international law, International law commission, UN, international courts.
I. Введение
Simma B., Pulkowski D. Of Planets and the Universe: Self-contained Regimes in International Law // European Journal of International Law. 2006. N 3. P. 483, 495, 506.
Conclusions of the Work of the Study Group. Par. 12.
Поиск ответов на вопросы, имеющие отношение к основному предмету работы, необходимо начать с тщательного исследования выводов, представленных в Отчете Комиссии международного права ООН. Делая упор на практически ориентированный подход, нужно разграничить альтернативные решения, которые могли быть применимы при принятии определенной нормы и оценены с учетом современной ситуации.
II. Функциональная и региональная спецификации как причины нарушения универсального правопорядка
Возможно, для наиболее верного разъяснения фрагментации в рамках системного подхода следует разграничить функциональную и региональную спецификации, однако с самого начала важно отметить, что некоторые правовые режимы могут характеризоваться как функциональными, так и региональными особенностями, поэтому спецификация не ограничивается названными двумя видами.
Lagoni R. Kiel Canal // Max-Planck Encyclopedia of Public International Law.
Данное предположение было сделано Комиссией международного права ООН (ILC Report // Report of the Study Group of the International Law Commission «Fragmentation of International Law: Difficulties arising from the Diversification and Expansion of International Law». Par. 486).
Conclusions of the Work of the Study Group. Dissenting Opinion Anzilotti and Huber. P. 38, 40.
Arcari M. Suez Canal // Max-Planck Encyclopedia of Public International Law; Idem. Panama Canal // Ibid.
1. Дипломатическое право
ICJ. United States Diplomatic and Consular Staff in Tehran // ICJ Reports. 1980. 3. 40.
Simma B., Pulkowski D. Of Planets and the Universe: Self-contained Regimes in International Law. P. 512; Iidem. Leges Speciales and Self-Contained Regimes // The Law of International Responsibility / Eds. J. Crawford, A. Pellet, S. Olleson. Oxford, 2010. Ch. 13. P. 150.
2. Международное уголовное право
ICTY. The Prosecutor v. Tadic. Case N IT-95-1-AR72. Appeals Chamber Decision on Defence Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction of 2 October 1995. Par. 11.
ICTY. The Prosecutor v. Tadic. Case N IT-95-1-AR72. Appeals Chamber Judgment of 15 July 1999. Par. 145.
ICJ. Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America). Judgment of 27 June 1986 (Merits) // ICJ Reports. 1986. 14.
Ibid. Par. 115.
Описанная ситуация еще раз демонстрирует, что одно и то же абстрактное понятие может иметь различное значение в зависимости от цели и условий его применения, а использование термина, не имеющего точного определения, может внести неясность в обсуждение.
3. Право прав человека
Появление конвенций, посвященных правам человека, вызвало к жизни множество специальных норм, направленных на обеспечение защиты человека от действий или бездействия государства на международном и региональном уровнях. При этом нет механизма, который позволил бы ограничить осуществление гражданином его прав лишь в рамках одного правового режима. Поскольку это могло бы привести к практической проблеме совпадения и некоторого дублирования норм универсальных и региональных международных договоров, любой человек не ограничен в количестве предъявляемых напрямую к отвечающему государству прав, а также в выборе дополнительных процедур для рассмотрения требований.
European Court of Human Rights. Case McElhinney v. Ireland. Judgment of 21 November 2001 // ECHR 2001-XI. Par. 36: «Конвенция должна по возможности толковаться в соответствии с другими нормами международного права, частью которого она является. »
Article 54 of the Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, Report of the ILC, 53rd Session // ILC Yearbook 2001. Vol. II (2). P. 26; General Assembly, Official Records, 55th Session. Supplement N 10 // A/56/10.
4. Международное гуманитарное право
Положения международного гуманитарного права также должны применяться во взаимосвязи с нормами других отраслей международного права. Проанализируем понятие вооруженных конфликтов, которое определяет сферу применения jus in bello и не ограничивается вопросами об ответных мерах и репарациях. В то время как понятие «вооруженный конфликт» сегодня стало предметом споров и разногласий, в отношении различных отраслей права мира, даже в регулировании военных действий, наблюдается все большее согласие. Каждая сторона вооруженного конфликта заинтересована в том, чтобы избежать претензий, касающихся ее участия в конфликте и нарушения ею требований ст. 2 (4) Устава ООН о неприменении силы. Миротворцы, включая действующих в соответствии с гл. VII Устава, с учетом этого будут прогнозировать результат проведения своих миссий и самых сложных операций.
International Law Association. Report of the Seventy-Fourth Conference. The Hague, 2010; Committee on the Use of Force. Final Report on the Meaning of Armed Conflict in International Law. L., 2010.
ICJ. Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons. Advisory Opinion of 8 July 1996 // ICJ Reports. 1996. 226. Par. 25.
Frowein J. A. The Relationship Between Human Rights Regimes and Regimes of Belligerent Occupation // Israel Yearbook on Human Rights. 1999. 28. P. 1. Далее автор убедительно заявляет, что аргумент относительно норм lex specialis не может разрешить все вопросы, как и нельзя из положений дела о ядерном оружии сделать вывод, что конвенции о правах человека должны интерпретироваться через призму норм международного гуманитарного права. Он также подчеркивает, что отдельные права человека, например запрет жестокого обращения или рабства, не подлежат умалению даже во время вооруженных конфликтов.
К сожалению, правовые различия в обеспечении защиты человека в мирное время и в период вооруженных конфликтов в решениях ЕСПЧ игнорируются. См., например: Medka Isayeva, Yusopova and Bazayeva v. Russia (Applications N 57947/00, 57948/00 and 57949/00). Judgment of 24 February 2005; Goncharuk v. Russia (Application N 58643/00). Judgment of 4 October 2007; Tangiyeva v. Russia (Application N 57935/00). Judgment of 29 November 2007. Эти решения являются примером того, как применение стандартов прав человека в условиях вооруженного конфликта, исключающее обращение к нормам lex specialis международного гуманитарного права, выступает результатом неубедительных решений.
5. Международное экологическое право
Для применения норм экологического права необходимо обращаться к принципам и нормам других отраслей права. Это обусловлено тем, что защита природной среды представляет собой многоаспектную задачу, отсутствует согласованная и четкая система норм для регулирования многообразных отношений в этой сфере. Нормы специальных конвенций, посвященных защите отдельных объектов окружающей среды или определенных природных ресурсов, могут рассматриваться как lex specialis, но это не исключает возможности и необходимости обращения к общим положениям международного права, подходящим к данной сфере.
В соглашениях о защите окружающей среды зачастую нет специальных формулировок, применимых в рамках конкретного договора, используются общие понятия, такие как «соответствующий подход» или «пропорциональность». В этих случаях толкование конкретного термина должно осуществляться через призму иных договоров, содержащих его, а также в сопоставлении термина с объектом и целью анализируемого соглашения. Сложности, вытекающие из толкования терминов, употребляемых в иных договорах, могут возникнуть и в связи с использованием тех же понятий в особом контексте вопросов экологического права. Так, часто упоминаются принцип пропорциональности, который заключается в соблюдении соразмерности использования военных средств и риска причинения гибели гражданскому населению в праве вооруженных конфликтов; принцип защиты невиновных в деятельности правоохранительных органов; принцип рациональных методов обеспечения защиты природной среды. В этих отраслях для определения «точки равновесия» будут применяться разные стандарты, но существует одна общая и серьезная проблема, которая заключается в сложности соотношения различных ценностей (военного преимущества и безопасности жизни гражданского населения, преследования совершивших противозаконные деяния и защиты невиновных, использования природных ресурсов в экономических и хозяйственных целях и защиты окружающей среды), а также в четком определении того, насколько необходимо пренебречь ценностью одного объекта для обеспечения другого. Когнитивные предубеждения, свойственные такого рода рассуждениям, едва ли можно преодолеть путем абстрактного подхода к проблеме, а «автоматическое» применение правовых принципов ведет к дополнительным сложностям при использовании терминов и формулировок, имеющих внешне сходную или даже идентичную структуру, но отражающих совершенно разные аспекты или значения в зависимости от контекста. Это требует скорее принятия решений ad hoc, нежели применения общей формулы; тем не менее критический подход к сравнению положений других отраслей права может оказаться весьма полезным для выбора верных и объективных решений.
6. Право разоружения и контроля над вооружениями
Вопрос о наличии в праве контроля над вооружением и разоружением специальных норм, отличающихся от общих норм публичного международного права, еще более дискуссионен. Данная отрасль международного права практически полностью строится на международных договорах, поэтому при толковании ее норм прием генерализации зачастую не используется. Каждая обязанность в рамках контроля над вооружением должна толковаться и применяться в соответствии с целями участвующих в договоре государств по обеспечению безопасности.
7. Право Всемирной торговой организации
Cassese A. International Law. 2nd ed. Oxford, 2005. P. 291.
Tomuschat C. International Law as a Coherent System: Unity or Fragmentation? // Looking to the Future. Essays on International Law in Honour of W. Michael Reisman / Ed. by M.H. Arsanjani, et al. Leiden, 2011. P. 346.
CMS v. Argentine Republic, ICSID Case N ARB/01/8.46 ILM (25 September 2007). 1136 (limiting resort to necessity as a ground precluding wrongfulness).
Damme I. Van. ILC Study Group Report on the Fragmentation of International Law: WTO Treaty Interpretation against the Background of Other International Law // Finnish Yearbook of International Law. 2006. 17. P. 21, 23; Treaty Interpretation by the WTO Appellate Body. Oxford, 2009.
Report of the Study Group of the International Law Commission «Fragmentation of International Law: Difficulties arising from the Diversification and Expansion of International Law». Par. 210.
8. Региональные подходы
III. Выводы
Несмотря на то что пока действительно рано делать окончательные выводы по рассматриваемой проблеме, обсуждаемой уже достаточно долго и непосредственно касающейся вопросов функционирования множества отраслей международного права, а также вопросов эффективности международного правопорядка как такового, уместно будет привести в качестве промежуточных выводов хотя бы общие наблюдения. Итак, были выявлены важные элементы, которые могли бы укрепить единство права и обеспечить его гибкость в рамках процессуального и материального аспектов, что способствовало бы мирному разрешению споров. Можно с уверенностью заявить, что специальные режимы не функционируют автономно от других. Спецификация не препятствует применению принципов и процедурных норм одного режима для толкования норм и заполнения пробелов, существующих в праве другого режима. Таким образом, значение приобретает скорее необходимость предоставления большей свободы для дополнения специальных положений подходящими нормами других отраслей права, чем стремление использовать спорные критерии применимости тех или иных положений в рамках функционирования специального режима в международном праве. Наличие противоречащих друг другу норм в международно-правовой практике является исключением, а не правилом, такие ситуации не имеют общего правового регулирования. Ценность научных дискуссий заключается в информационном обеспечении правоприменительных органов государств и международных организаций и внесении вклада в разрешение споров, практика же применения норм может оказаться более результативной в плане нахождения новых альтернативных решений или обнаружения новых проблем, еще не описанных в правовой теории.
Россия в глобальной политике
Профессор Института международных исследований Университета Фудань, эксперт China Forum.
Будущее устройство мира не станет абсолютно новым, оно может быть построено только на основе настоящего. И сделать это быстро не удастся – процесс длительный. Не исключено, что новый порядок будет продуктом игры различных международных сил. Ни Запад, ни поднимающиеся страны не в состоянии добиться результата в одиночку. Не стоит ожидать и единого международного порядка.
Можно выделить три возможных типа будущего устройства: фрагментация, многостороннее сосуществование и структурное соперничество.
Исторически формирование нового международного порядка являлось плодом кардинальных изменений в мире. Чаще всего это происходило в результате послевоенных договорённостей, когда победители, пользуясь доминирующим положением, устанавливали новый закон. Так было после Первой и Второй мировых войн. В мирное время международное устройство формируется путём медленного аккумулирования и постепенной трансформации – уничтожить прежнее и соорудить новое в одночасье невозможно.
Именно такова ситуация сегодня. Мир до сих пор находится на длительной стадии деконструкции. Старый порядок распадается, а новый пока не сформировался.
Пессимисты полагают, что новый порядок и вовсе не возникнет. Такая возможность существует – как теоретически, так и практически. В отличие от международной системы, мировой порядок – это скорее итог созидания, а не естественной эволюции. Мировое сообщество не всегда живёт в формате порядка – бывают периоды «международного беспорядка».
В то же время многие считают, что порядок сохранится. Человечество достигло определённого уровня развития, и оно уже не может позволить себе жить в джунглях либо прекратить попытки поддерживать упорядоченность. Общие идеалы, правила и институты останутся его долгосрочной потребностью и целью.
Однако непонятно, каким станет этот будущий порядок. Неопределённость обусловлена рядом факторов, и одним из важнейших являются отношения Китая, России и США. Мир вступает в новую эру соперничества великих держав, протагонистами которого будут эти три страны. ООН, ВТО, МВФ и другие базовые институты международного порядка, сформированного после Второй мировой, продолжат существовать, но их эффективность также зависит от отношений трёх стран. Можно сказать, что формат и содержание этого трёхстороннего взаимодействия определит формат и содержание будущего мироустройства.
Ни Китай, ни Россия, ни США или группа стран, объединившаяся вокруг кого-то из них не способны построить новый порядок в одиночку. Соединённые Штаты и Запад не в состоянии поддерживать доминирование или восстановить силу либерального международного порядка. Новые государства наращивают международное влияние, но и они тоже не могут доминировать. Будущий порядок станет результатом игры и взаимодействия между традиционными великими державами и новыми государствами.
На самом деле всеобъемлющего международного порядка (и даже признанных всеми правил, норм и систем) никогда не существовало. А в условиях продолжения нынешнего соперничества между Китаем, Россией и США универсальный порядок возникнуть не может, такую перспективу следует вообще исключить. В его отсутствие горизонталь структуры будет напоминать плиты, состоящие из множества частей, а вертикаль окажется более иерархичной на международном, региональном и субрегиональном уровнях.
Если единого, универсального международного порядка не будет, то что будет представлять собой мировая система? Рассмотрим три наиболее вероятных типа: фрагментация, многостороннее сосуществование и структурное соперничество.
Фрагментация
Важная черта нынешнего международного порядка и останется таковой в обозримой перспективе, возможно, и предстоящий международный порядок не будет целостным. Доклад Международного дискуссионного клуба «Валдай» 2019 г. «Время взрослеть, или Оправдание анархии» констатирует фрагментацию международного порядка. Доклад Мюнхенской конференции по безопасности 2019 г. назывался «Большая головоломка: кто будет собирать осколки?». На Западе существует теория G0, или «Группы ноль», согласно которой ни одна страна в мире не обладает возможностями и волей, чтобы разобраться с международной повесткой, а значит, международная структура «стремится к нулю». Но если взглянуть фундаментально, фрагментация – это распад международного порядка. Фрагментация без внутренних взаимосвязей – это уже не международный порядок в подлинном смысле, а скорее анархия. И это обусловлено неспособностью крупных держав достичь компромисса и сформировать относительно централизованную структуру.
Многостороннее сосуществование
Такой международный порядок характеризуется упорядоченным сосуществованием множества фрагментов. Подобная интерпретация получила распространение в академических кругах, особенно в Китае, хотя названия могут быть разными. Стоит отметить, что многие эксперты используют концепции «международного порядка» и «международной системы», не проводя жёсткого разграничения. Это объяснимо. В теории между международной системой и международным порядком существует чёткое различие, но на практике разграничить эти два понятия трудно. Они имеют общую внешнеполитическую онтологию, тесно переплетены, поэтому педантичное разграничение не имеет практического смысла.
Руководство Китая использует обе концепции как взаимодополняющие или заменяющие друг друга. Европейские эксперты пытаются интегрировать международный порядок, международную систему и международное сообщество в одну теоретическую концепцию, которую проще объяснить в международной политике.
Порядок многостороннего сотрудничества – это официальное предложение Китая и России, а многополярный мир – воплощение этой идеи. Оба государства считают необходимым сформировать инклюзивную международную систему и порядок, в которых различные элементы будут интегрированы в символическое сосуществование и мирное объединение с общими правилами, но при сохранении различий.
Китай придерживается концепции общего будущего для человечества. С одной стороны, это идеалистическая концепция. В хаотичном, раздираемом противоречиями мире воплотить её в жизнь – чрезвычайно сложная задача, но с точки зрения ценностей это правильное направление для человечества. С другой стороны, данная абстрактная концепция вполне реалистична, поскольку позволяет преодолеть противоборство социализма и капитализма, различия между Востоком и Западом и противоречия между странами, народами и религиями. Поэтому она обладает потенциалом для всеобщего признания.
Следует отметить и ещё одно обстоятельство. Несмотря на утверждения о том, что либерального международного порядка больше нет, и признаки «беззападности», Запад продолжит существовать, а либеральный международный порядок не исчезнет на нынешнем историческом этапе. Скорее уйдёт в тень его доминирующая позиция, как и доминирующая роль Запада. Однако Запад не откажется полностью от либерального международного порядка, опирающегося на западные ценности и являющегося их воплощением в мировой политике, поскольку альтернативы ему там нет.
Запад останется одним из крупных игроков. Его упадок не означает его маргинализации в международных делах или ухода со сцены. Трансфер международной власти подразумевает, что Запад постепенно будет утрачивать возможности и влияние, ему придётся делиться с другими странами, отказавшись от прежней монополии.
Инклюзивный международный порядок легко построить в теории, но на практике – чрезвычайно трудно. Трансфер международной власти вряд ли будет происходить дружелюбно. Развивающиеся государства, естественно, будут обеими руками за передачу международной власти, а традиционные великие державы не захотят сдавать свои позиции. Это очень противоречивый процесс, примером которого служат отношения Китая, России и Соединённых Штатов. Например, противоречия между многополярным и однополярным миром находят отражение скорее в отношениях между КНР и Россией, с одной стороны, и США – с другой, чем между Китаем, Россией и Западом в целом. В современной международной политике главное препятствие для многополярного мира – Соединённые Штаты, в то время как другие страны Запада, включая Европу и Японию, необязательно являются его противниками. Им будет достаточно легко принять многополярную структуру и участвовать в ней. На фоне углубления разногласий между США и Европой и разобщённости Запада понятие «представитель однополярного мира» всё чаще относится к Америке, а не к Западу в целом.
Чтобы различные идеи, правила и институты могли мирно сосуществовать в пределах одного порядка, нужно взаимное признание рациональности их бытия и проработка структурных рамок совместного бытия. Строго говоря, порядок должен быть признан и соблюдаться всеми, иначе всё теряет смысл. В данном случае речь идёт не о признании точки зрения оппонента, а признании права оппонента на существование, соблюдение порядка касается не столько принятия правил другой стороны, сколько общих договорённостей.
Здесь центр противоречий опять же связан с отношениями Китая, России и Соединённых Штатов. Это основные представители разных идей о международном порядке, а их совместимость – главная проблема. Идеи и политика трёх держав во многом антагонистичные и взаимоисключающие: многополярность и однополярность, невмешательство во внутренние дела и неоинтервенционизм. Россия не признаёт идею «порядка, основанного на правилах», которую продвигают США и Запад. По мнению Москвы, суть этой идеи в том, чтобы заменить всеми признанные нормы международного права собственными стандартами, Запад стремится устанавливать правила и навязывать их мировому сообществу. Конечно, концепциям Китая, России и США очень трудно сосуществовать, их можно совместить только по результатам жёсткой игры путём уступок и поиска консенсуса.
Эту сложную проблему пытались разрешить многие. Одно из предложений позаимствовано у концерта европейских держав XIX века. «Европейский концерт» – самый успешный пример поддержания международного порядка и парадигмы совместного урегулирования проблем безопасности в многополярном мире. Он был сформирован на Венском конгрессе в 1815 г. после победы над Наполеоном, и в течение ста лет после этого (до Первой мировой) войны в Европе были менее частыми и интенсивными, чем в предыдущие два столетия. Успех «европейского концерта» связывают с включением в установленный порядок Франции, потерпевшей поражение. Сравните с политикой в отношении Германии после Первой мировой или в отношении России после холодной войны, хотя Россия не признаёт своё поражение.
Особенно важно, что «европейский концерт» строился на идее сотрудничества, а не баланса сил, и крупные державы постепенно привыкли вести консультации и переговоры в случае конфликта интересов.
Формат концерта крупных держав простой и гибкий, он не является эксклюзивным или идеологическим, а его эффективность выше, чем у всеобъемлющих международных механизмов. Участие в концерте не ограничивается традиционными крупными державами, к нему могут подключаться другие важные международные акторы.
Порядок плюралистичного сосуществования – самый рациональный и реалистичный вариант с учётом происходящих в мире изменений. Но трансформация не произойдёт естественным образом.
Структурное соперничество
Есть и другая опция – мировой порядок структурного соперничества. В отличие от фрагментированного международного порядка, он не хаотичный, а имеет чёткую поддерживающую структуру. Не похож он и на плюралистичное сосуществование, поскольку внутренние отношения больше напоминают конфликт. В узком смысле структурным соперничеством можно назвать поляризацию между Китаем и Соединёнными Штатами, в широком – системное противостояние США и международных сил в лице Китая и России. Порядок структурного соперничества нельзя считать равноценным противостоянию Востока и Запада в период холодной войны. Он не разделит мир так же глубоко, как тогда. А внутренние отношения не станут тесными и последовательными, как в годы холодной войны. Однако в определённой степени структурное соперничество всё же напоминает холодную войну.
На нынешнем этапе линии нового системного противостояния проявляются всё более. Спустя двадцать лет после окончания холодной войны между великими державами вновь возникла атмосфера соперничества. Единого мнения о том, вступили ли Китай, Россия и США в новую холодную войну, нет, но сам вопрос предполагает, что они стоят на пороге. Старая холодная война была неразрывно связана с противостоянием систем. Точно так же связаны новая холодная война и новый структурный антагонизм. Когда возникнет новое структурное соперничество, новая холодная война станет неизбежной.
Америка разделила мир на две части. Как и во времена холодной войны, идеология – главный индикатор и камень преткновения, только теперь это не социализм и капитализм, а так называемые либерализм и авторитаризм. Соединённые Штаты считают, что в мире назревает геополитическое соперничество идей – либерального и авторитарного международных порядков. США считают себя представителем либерального мирового порядка, авторитарный мировой порядок представляют Китай и Россия. Таким образом, Соединённые Штаты дали политическую характеристику новому системному соперничеству – западная демократия против восточного авторитаризма. Возврат идеологии как во внешнюю, так и во внутреннюю политику Америки оказался настолько интенсивным, что глава МИД России Сергей Лавров назвал его «новым маккартизмом».
Считать мировой порядок, который поддерживают Китай и Россия, авторитарным – политический произвол. Пекин и Москва выступают за инклюзивный, открытый и наиболее справедливый международный порядок. Эти идеи вполне соответствуют духу свободы. Страны не навязывают свою волю другим, поэтому их порядок – не авторитарный по своей природе. США же навязывают свою политическую систему и идеологию. В этом смысле американский либеральный международный порядок более авторитарный.
Из-за такой идеологической классификации Китай, Россия и США получают разные ярлыки: Америка становится образцом морали и представителем прогресса, а Китай и Россия олицетворяют движение назад.
Стоит отметить, что впервые НАТО назвало Китай «вызовом» в совместном заявлении по итогам Лондонского саммита в декабре 2019 года. В это же время три балтийских государства впервые отозвались о Китае как об угрозе, более серьезной, чем Россия. Премьер-министр Польши, которая давно конфликтует с Россией, призвал к совместным усилиям Брюсселя и Москвы для противодействия китайской угрозе.
Такие заявления не означают, что перечисленные государства ощущают угрозу со стороны Китая. Однако указывают на то, что НАТО и его члены поднимают азиатские вопросы и приглядывают за Азиатско-Тихоокеанским регионом, что в дальнейшем позволит США объединить системы безопасности Европы и АТР.
В АТР особое внимание привлекает механизм квартета США, Японии, Индии и Австралии. Хотя он не стал «маленьким НАТО» на Востоке, как прогнозировали многие, формируется резонанс между Индо-Тихоокеанской стратегией и НАТО.
В сфере экономики, финансов, энергетики и технологий также наблюдается разделение между Соединёнными Штатами, с одной стороны, и Китаем и Россией, с другой. Можно выделить два тренда.
Первый. Связи США с Китаем и Россией в перечисленных сферах ослабевают. Годы санкций ослабили экономические отношения между Соединёнными Штатами и Россией, в результате последняя практически оказалась вытесненной из мировой экономики, где доминируют США. В отношении Китая американцы начали проводить политику разъединения, сокращая экономическое взаимодействие между двумя странами и разрывая промышленные цепочки. Экономические связи перестали быть стабилизирующим фактором в отношениях Вашингтона и Пекина.
Второй. Китай и Россия укрепляют экономические и финансовые отношения. Москва и Пекин постепенно расширяют операции в местных валютах, сокращая зависимость от доллара. Продвигают собственную систему платежей, аналогичную SWIFT, и задействуют платформу БРИКС, чтобы не зависеть от Соединённых Штатов. В сфере энергетики две страны стали стратегическими партнёрами. Построены нефте- и газопроводы из России в КНР, Россия стала крупнейшим поставщиком нефти в Китай, а в ближайшее время может выйти на аналогичные позиции по газу.
Китай и Россия ведут совместные НИОКР в важнейших сферах науки и технологий, включая аэрокосмическую отрасль, атомную энергетику, информационные и коммуникационные технологии, искусственный интеллект, большие данные, новые источники энергии, новые материалы, биотехнологии, современное сельское хозяйство, защиту окружающей среды.
В сфере строительства региональных экономических механизмов границы между Китаем, Россией и США также всё более очевидны. Все три державы продвигают собственные многосторонние региональные экономические механизмы. Китай и Россия пытаются объединить инициативу «Пояс и путь» и Евразийский экономический союз и совместными усилиями развивают Большое евразийское партнёрство. Соединённые Штаты поддерживают Индо-Тихоокеанскую стратегию и другие региональные объединения.
Если новое структурное соперничество возникнет, оно будет эволюционировать, и противоборство КНР и США станет стержневым. Американцы назвали Россию и Китай стратегическими угрозами в Стратегии национальной безопасности (декабрь 2017 г.), но многие тамошние эксперты и политики считают Китай как поднимающуюся супердержаву своим главным и единственным конкурентом, способным бросить вызов гегемонии в мире. О том, что нынешняя американская администрация движется в китайском направлении, свидетельствует выступление госсекретаря Майка Помпео в Библиотеке Ричарда Никсона в июле 2020 года.
Пандемия нового коронавируса, разразившаяся в 2020 г., кардинально повлияла на международную политику. В результате Пекин и Вашингтон вступили в более острое и серьёзное противостояние. Изменения ощутили и в российском экспертном сообществе. Есть мнение, что Россия будет и дальше сближаться с Китаем. Но объективно Москва окажется в положении «обезьяны на горе, которая наблюдает за схваткой тигров», и субъективно она будет рассматривать такой вариант как более благоприятный.
Структурные противоречия существуют и в российско-американских отношениях. Добиться фундаментального их улучшения очень трудно. Но определённая степень разрядки в будущем всё же возможна – соперничество с Россией становится менее значимым для американской дипломатии. Хотя в истеблишменте есть и другие мнения по поводу политики в отношении России, понимание необходимости её пересмотра набирает силу. Доказательством может служить открытое письмо 103 экспертов, бывших дипломатов и официальных лиц. Они выступают за более гибкую линию, которая позволит сочетать сдерживание и разрядку. Вполне возможно, что следующая американская администрация будет реализовывать именно такой курс.
Трудно прогнозировать политические последствия пандемии. Ясно одно: американо-китайское соперничество окажется в центре борьбы великих держав. Некоторые утверждают, что пандемия ускорит упадок либерального мирового порядка, и Китай сможет заполнить вакуум.