Статья 56. Ограничение прав на землю
ГАРАНТ:
См. Энциклопедии, позиции высших судов и другие комментарии к статье 56 ЗК РФ
1. Права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным настоящим Кодексом, федеральными законами.
2. Могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю:
Информация об изменениях:
1) ограничения использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий;
2) особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;
Информация об изменениях:
4) иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных настоящим Кодексом, федеральными законами.
Информация об изменениях:
3. Ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления, решением суда, а ограничения, указанные в подпункте 1 пункта 2 настоящей статьи, в результате установления зон с особыми условиями использования территорий в соответствии с настоящим Кодексом.
4. Ограничения прав на землю устанавливаются бессрочно или на определенный срок.
5. Ограничения прав на землю сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу.
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 21 июля 2011 г. N 257-ФЗ пункт 6 статьи 56 настоящего Кодекса изложен в новой редакции, вступающей в силу по истечении девяноста дней после дня официального опубликования названного Федерального закона
6. Ограничение прав на землю подлежит государственной регистрации в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами.
7. Ограничение прав на землю может быть обжаловано лицом, чьи права ограничены, в судебном порядке.
Статья 56 ЗК РФ. Ограничение прав на землю
1. Права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным настоящим Кодексом, федеральными законами.
2. Могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю:
1) ограничения использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий;
2) особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;
4) иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных настоящим Кодексом, федеральными законами.
3. Ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления, решением суда, а ограничения, указанные в подпункте 1 пункта 2 настоящей статьи, в результате установления зон с особыми условиями использования территорий в соответствии с настоящим Кодексом.
4. Ограничения прав на землю устанавливаются бессрочно или на определенный срок.
5. Ограничения прав на землю сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу.
6. Ограничение прав на землю подлежит государственной регистрации в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами.
7. Ограничение прав на землю может быть обжаловано лицом, чьи права ограничены, в судебном порядке.
Статья 56 ЗК РФ. Ограничение прав на землю (действующая редакция)
1. Права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным настоящим Кодексом, федеральными законами.
2. Могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю:
1) ограничения использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий;
2) особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;
4) иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных настоящим Кодексом, федеральными законами.
3. Ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления, решением суда, а ограничения, указанные в подпункте 1 пункта 2 настоящей статьи, в результате установления зон с особыми условиями использования территорий в соответствии с настоящим Кодексом.
4. Ограничения прав на землю устанавливаются бессрочно или на определенный срок.
5. Ограничения прав на землю сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу.
6. Ограничение прав на землю подлежит государственной регистрации в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами.
7. Ограничение прав на землю может быть обжаловано лицом, чьи права ограничены, в судебном порядке.
Возмещение убытков при ограничении права собственности на земельный участок
Представляю вашему вниманию обзор судебной практики по вопросу возмещения убытков собственникам земель с особыми условиями использования.
До августа 2018 г. возмещение таких убытков регулировалось незаслуженно непопулярным пп.4 п.1 ст. 57 Земельного кодекса РФ:
«Статья 57. Возмещение убытков при ухудшении качества земель, временном занятии земельных участков, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков
1. Возмещению в полном объеме, в том числе упущенная выгода, подлежат убытки, причиненные:
4) ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков».
3 августа 2018 г. вступила в силу ст. 57.1 ЗК РФ, специальная норма, регулирующая особенности возмещения убытков в случае ограничения прав в связи с изменением условий использования земельного участка. Поскольку для целей настоящего обзора анализировалась судебная практика, складывающаяся в том числе до даты вступления в силу указанной нормы, далее будет упоминаться та статья, которая подлежала применению в момент рассмотрения дела судом.
Поводом к составлению обзора стало рассмотренное Верховным Судом дело от 27.06.2017 N АКПИ17-294 по следующему спору. Собственник земельного участка, включенного приказом Министерства культуры в число земель, относящихся к охранной зоне объекта культурного наследия федерального значения «Юрьев монастырь», оказался в незавидной ситуации, когда ему ограничили право собственности на участок настолько, что ни дом построить, ни дерево посадить:
«…ограничивают его право собственности на земельный участок, поскольку в связи с включением территории земельного участка в границы зоны охраняемого природного ландшафта объектов культурного наследия федерального значения запрещается строительство капитальных и временных зданий и сооружений в бассейне видимости объекта культурного наследия; хозяйственная деятельность, нарушающая характер и облик исторических ландшафтов, в том числе использование земель для садоводства и огородничества; самовольная посадка (порубка) деревьев и кустарников и т.д.»
Истец обратился в Верховный Суд с требованием признать частично недействующими приказы Минкульта, расширявшие границу охранных зон, но Суд указал, что приказ этот ограничивает право собственности истца правомерно, в соответствии с федеральным законодательством. В удовлетворении требований отказано, поскольку установление охранных границ объекта культурного наследия направлено на сохранение памятника, разработка проекта границ проведена без нарушений.
Однако означает ли правомерность установления ограничений невозможность компенсации убытков?
Именно в аналогичных случаях, когда происходят вполне правомерные действия, затрагивающие право собственности лица, на помощь мог бы прийти пп. 4 п.1 ст.57 ЗК (или в случае с делом АКПИ17-294 с августа этого правильнее говорить о 57.1 ЗК РФ).
Порядок возмещения убытков определяется в соотв. с пунктами 2-4. ст. 57 ЗК РФ и Постановлением Правительства РФ от 07.05.2003 № 262.
Несмотря на то, что само по себе установленное рассматриваемыми нормами регулирование выглядит вполне достойно, начатое еще в прошлом году наблюдение за практикой выявило удручающую картину.
Во-первых, пп. 4 п.1 ст. 57 ЗК РФ периодически используется как способ защиты права, не являющийся надлежащим, потому что право нарушено неправомерными действиями. Так было, например, в деле, рассмотренном апелляционной инстанцией Ульяновского областного суда от 03.06.2014 по делу N 33-1809/2014, в котором истица требовала возмещения убытков от муниципального образования. Ее земельный участок прилегал к сельскому кладбищу, где продолжались захоронения, и забор участка фактически служил единственным разделителем между ее участком и кладбищем, что нарушает требования СанПиН. Суды обеих инстанций требования удовлетворили, и ни одна из сторон на неправильное применение норм права не ссылалась.
Во-вторых, неправильно отказывать в защите по пп.4 п. 1 ст. 57 ЗК, ссылаясь на отсутствие в действиях ответчика вины. Телеологическое толкование данной нормы показывает, что это ответственность за правомерные действия, возможность установления которой предусмотрена ст. 16.1. ГК РФ, за ограничения права собственности, а не за то, что ответчик землю перекопал, как было в деле N А32-5856/2015, рассмотренным АС Северо-Кавказского округа. Истец обратился с требованием о взыскании с ответчика убытков, который тот нанес ему во время работ по прокладке газопровода и водопровода на участке, находящемся в аренде у истца. Требования были удовлетворены, но способ защиты, на мой взгляд, был выбран неверный.
В-третьих, даже правильное применение указанных статей не всегда приводит суды к однозначным выводам. Рассматривать неверные способы защиты далее мне не хочется, поэтому перейдем к рассмотрению некоторых тенденций и выводов, которая наметила практика в отношении собственников, чье право на землю было ограничено установлением особых условий использования территорий.
Подборка судебной практики по некоторым проблемам, обнаруженным судами при рассмотрении дел о взыскании убытков по 57 ЗК
1. Убытки, вызванные установлением ограничений, связанных с охраной зон культурного наследия, подлежат возмещению по правилам ст. 57 ЗК РФ
Постановление АС Северо-Западного округа от 29.10.2018 по делу № А56-104231/2017
Очень важный вывод о применимости к ОКН ст. 57 ЗК РФ сделала недавно кассация. При том, что ВАС еще в 2013 г. говорил о необходимости соблюдать баланс частных и публичных интересов при установлении особых зон.
Нижестоящие суды в удовлетворении иска отказывали, поскольку законодательством об объектах культурного наследия якобы не предусмотрен механизм возмещения убытков, а установление защитных зон осуществляется в публичных интересах. Дело отправлено на пересмотр. Суд указал, что комплексное толкование норм ЗК РФ и законодательства об объектах культурного наследия не противоречат друг другу ни в части возможности установления правомерных ограничений права собственности, ни в части права собственника требовать возмещения убытков.
2. Между действиями ответчика и ухудшением качества земель должна быть причинно-следственная связь
Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.09.2018 N 17АП-11345/2018-ГК по делу N А50-24016/2017
В удовлетворении требования о взыскании убытков отказано, т.к. не доказана причинно-следственная связь: установленные ограничения появились в еще 1968 г., спорный участок изменял границы, и только затем был приватизирован ответчиком.
3. В момент приобретения истцом права собственности на земельный участок особые условия использования, ограничивающие его право собственности, уже были установлены
Определение Верховного Суда РФ от 04.06.2018 N 309-ЭС18-6555 по делу N А50-10573/2017
В передаче дела в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда РФ отказано, так как, указывает ВС, нижестоящие суды пришли к правильному выводу о том, что на момент приобретения истцом земельного участка в 2004 году последний уже находился в пределах территории санитарно-защитной зоны, причем суд указывает, что отдельного установления данной зоны не требовалось, ее нормативный размер был действующим в каждый период СаНПиН.
Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 21.09.2018 N Ф09-5337/18 по делу N А71-11815/2017
В удовлетворении требования отказано, т.к. зона ограничений разрешенного использования существовала задолго до приобретения истцом права собственности. Доводы о том, что истец не знал и не мог знать о существовании ограничений судом отклонены.
Позиция, изложенная в настоящем пункте обзора, кажется мне спорной, так как не остается лица, которое могло бы защитить свое право, ограниченное установленным ограничением.
4. Повышенные требования к осмотрительности профессиональных участников оборота
Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 03.09.2018 N Ф02-3172/2018 по делу N А58-358/2016
Истец не знал об изменении границ охранной зоны ТЭЦ, в которую входил его участок и получил разрешение на строительство.
Суд согласился с доводом ответчика о том, что регистрация охранной зоны с особыми условиями носила лишь фиксирующий характер, а о самом характере режима использования земли истец должен был знать до получения разрешения в силу того, что является профессиональным участником рынка в области строительства. Сейчас дело находится в производстве ВС с жалобой на неправильное применение норм материального права.
Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 27.03.2018 N Ф06-30775/2018 по делу N А57-12113/2017
Земельный участок истца частично находится в охранной зоне, установленной в пользу ответчика. Суд указывает, что установление охранной зоны происходит в момент введения объекта в эксплуатацию в силу закона, а отсутствие регистрации хоны не означает, что данная зона не была установлена. Ответчик указывал, что, являясь профессиональным участником рынка в сфере строительства, истец не мог не знать об обременении земельного участка, которое появилось в 1971 г., задолго до приобретения истцом права собственности.
Как удалось рассмотреть выше, практика неоднозначная, применение статьи в силу ряда причин на практике допускается редко. Надеюсь, удалось заинтересовать читателей рассматриваемыми проблемами.
Статья 56 Земельного кодекса. Ограничение прав на землю
1. Права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным настоящим Кодексом, федеральными законами.
2. Могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю:
1) особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах;
2) особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;
3) условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности;
4) иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных настоящим Кодексом, федеральными законами.
3. Ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления, решением суда или в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом для охранных зон.
4. Ограничения прав на землю устанавливаются бессрочно или на определенный срок.
5. Ограничения прав на землю сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу.
6. Ограничение прав на землю подлежит государственной регистрации в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами.
7. Ограничение прав на землю может быть обжаловано лицом, чьи права ограничены, в судебном порядке.
Комментарии к ст. 56 ЗК РФ
1. Земельным законодательством предусмотрено, что граждане и юридические лица могут обладать такими правами на землю, как право собственности, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного (бессрочного) пользования, право безвозмездного срочного пользования, и правом аренды. Содержание каждого из этих прав раскрывается в соответствующих статьях гл. III и IV ЗК РФ. В соответствии со ст. 43 ЗК РФ граждане и юридические лица осуществляют принадлежащие им права на земельные участки по своему усмотрению, если иное не установлено Земельным кодексом, федеральными законами. То есть в отдельных случаях данные права законом могут быть ограничены. К ограничениям прав на землю можно отнести все, что ограничивает право владения, пользования или распоряжения земельным участком, в том числе, например, ограничение оборотоспособности земельных участков, которое регулируется ст. 27 ЗК РФ.
2. В комментируемой статье под ограничениями прав на землю понимаются в основном ограничения в использовании земельных участков. Перечень их, приведенный в п. 2 комментируемой статьи, не является исчерпывающим. Некоторые из таких ограничений предусмотрены другими статьями ЗК РФ, а также законами об охране и использовании отдельных природных ресурсов и иными федеральными законами. Следует подчеркнуть, что все, что касается ограничения прав и свобод граждан, составляет в соответствии с Конституцией РФ прерогативу федерального законодательства.
Федеральный закон об особо охраняемых природных территориях установил (ст. 27), что на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая нарушение сохранности памятников природы. Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы. Расходы собственников, владельцев и пользователей указанных земельных участков по обеспечению установленного режима особой охраны памятников природы возмещаются за счет средств федерального бюджета, а также средств внебюджетных фондов.
Из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам или юридическим лицам земельный участок может быть выделен в собственность, владение, пользование или аренду с условием совершения определенных действий, например освоения заболоченного участка, осуществления строительства дороги в определенные установленные сроки. В ЗК РФ норм, регулирующих такие отношения, нет, но они вполне могут содержаться в иных нормативно-правовых актах. Установление упомянутых условий трудно назвать ограничениями в использовании земельных участков в собственном смысле слова, они представляют собой скорее дополнительные обязательства землевладельца, землепользователя, арендатора.
3. Исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления устанавливаются ограничения прав на землю (из числа предусмотренных федеральными законами) применительно к конкретным земельным участкам.
Собственники земельных участков, землевладельцы, землепользователи и арендаторы в связи с ограничением их прав несут определенные убытки, связанные, в частности, с невозможностью осуществления в полном объеме хозяйственной деятельности. Эти убытки в соответствии со ст. 57 ЗК РФ подлежат возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду, соответствующими бюджетами или лицами, в пользу которых ограничиваются права на земельные участки, а также лицами, деятельность которых вызвала необходимость установления защитных, охранных, санитарных зон и влечет ограничение прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов.
4. Примерами ограничений прав на землю, устанавливаемых на определенный срок, являются устанавливаемые в соответствии с подп. 3 п. 2 настоящей статьи условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение определенного срока по согласованному проекту, а также регулируемое следующей статьей ЗК РФ ограничение прав на земельные участки при резервировании земель.
5. Поскольку ограничения прав на землю сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу, то ст. 37 ЗК РФ установлено, что покупатель в случае предоставления ему продавцом заведомо ложной информации об обременениях земельного участка и ограничениях его использования в соответствии с разрешенным использованием вправе требовать уменьшения покупной цены или расторжения договора купли-продажи земельного участка и возмещения причиненных ему убытков. Данное требование применяется также в случаях обмена земельного участка, передачи его в аренду.
6. В соответствии со ст. 13 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» государственная регистрация ограничения (обременения) права на объект недвижимого имущества возможна при условии наличия государственной регистрации ранее возникших прав на данный объект в Едином государственном реестре прав.
Государственная регистрация ограничений (обременений) прав, установленных в соответствии с законодательством в публичных интересах органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляется по инициативе указанных органов с обязательным уведомлением правообладателя (правообладателей) объекта недвижимости. Такое уведомление производят органы, осуществляющие государственную регистрацию прав, в срок не более чем пять рабочих дней со дня проведения государственной регистрации.
7. Поскольку ограничения прав на землю устанавливаются исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, то лицо, чьи права ограничены, в судебном порядке может обжаловать именно решение этих органов. В соответствии со ст. 61 ЗК РФ ненормативный акт исполнительного органа государственной власти или ненормативный акт органа местного самоуправления может быть признан судом недействительным; убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате издания не соответствующего закону и нарушающего права на землю и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению в соответствии с гражданским законодательством.