тихомиров административное право и процесс

Административное право и процесс

Раздел I. Природа и система административного права

Раздел II. Субъекты административного права и процесса

Раздел III. Административно-правовое регулирование

Раздел IV. Механизм административно-правового управления

Раздел V. Административно-правовое воздействие на социально-экономические процессы

Раздел VI. Административный процесс. Юридические коллизии

Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. 2001.

В каждом обществе и государстве всегда уделялось огромное внимание управлению и регулированию социальных дел. Без этого трудно поддержать их устойчивость и обеспечить развитие как целостных систем. Велись и продолжаются поиски соотношения публичного и частного интересов и их выражения в правовых системах, в структуре и деятельности государства и институтов гражданского общества. Изыскиваются способы эффективного воздействия на общественные процессы. Все это выдвигает перед правом как своеобразным «нормативным зеркалом» очень серьезные требования. Пожалуй, их наибольший объем сосредоточивает в себе административное право как опорная отрасль в системе публичного права.

Административное право в России и за рубежом имеет длительную историю. Ему посвящены сотни книг и тысячи статей. Практически все политики и государственные деятели были озабочены административными преобразованиями. Само течение истории диктовало как сохранение устойчивости, так и перемены. Они стали ощутимы в новом свете к концу XX в. и началу нового тысячелетия в связи с новой ролью права и меняющимися функциями государства.

В предлагаемой читателю книге предпринята попытка разработать обновленную концепцию административного права и процесса, отраслей и основных институтов. Причем обоснованная органичная связь материального и процессуального административного права позволила рассматривать их не порознь, а вместе. Концепция не сводится к правовым основам государственного управления, которое ныне видоизменяется. Она шире охватывает средства регулирования, поддержки, стимулирования и правовой защиты.

Читателю предложен курс, т.е. систематизированные знания в области административного права и процесса. В нем сочетаются свойства монографического исследования и учебника, который вполне может быть использован в учебных целях в рамках учебных программ по административному праву, конституционному праву и теории права и государства. Автор читает данный курс на факультете права Высшей школы экономики, в Академии народного хозяйства, в других учебных центрах.

Автор надеется, что предлагаемый курс окажет пользу читателю в изучении и развитии административного права и процесса как одной из фундаментальных отраслей права и законодательства, поможет в процессе правотворчества и правоприменения, в реализации своих прав и обязанностей.

Источник

Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс

М: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2005, 1150с.

В книге предлагается обновленная концепция административного права.

Органичная связь материального и процессуального административного права позволила рассматривать их не порознь, а вместе. Читателю предложен курс, т.е. систематизированные знания в области административного права и процесса.

В книге сочетаются свойства монографического исследования и учебника. Однако помимо материала, традиционно содержащегося в учебниках по административному праву,
курс содержит обширные дополнительные сведения, позволяющие более углубленно изучать предмет.

Курс рассчитан на студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, руководителей и работников аппарата органов государственного управления, органов местного самоуправления, юристов и других специалистов организаций, сотрудников финансовых и налоговых органов, социальных фондов, а также научных работников и
иных граждан, изучающих административное право и процесс.

Разделы книги:
Динамика природы и системы административного права,
Субъекты административного права и процесса,
Механизм административно-правового регулирования,
Объекты управления и административно-правового воздействия,
Воздействие административного права на социальные, экономические и иные процессы,
Административный процесс и проблемы юридических коллизий.

Источник

Раздел I природа и система административного права

ГЛАВА I. РАЗВИТИЕ ИДЕЙ И ПРОГРАММ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. ЗАРУБЕЖНЫЕ ДОКТРИНЫ И РЕФОРМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ

§ 2. РОССИЙСКИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕФОРМЫ

§ 3. СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 4. ПОСТСОВЕТСКИЙ ЭТАП РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА. НОВЫЕ ПОДХОДЫ

ГЛАВА II. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ДЕЛАМИ

§ 1. УПРАВЛЕНИЕ: ОТРАЖЕНИЕ ОБЪЕКТИВНЫХ И СУБЪЕКТИВНЫХ ФАКТОРОВ

§ 2. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УПРАВЛЕНИЯ

ГЛАВА III. ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА КАК ОТРАСЛИ ПРАВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

§ 1. ПРЕДМЕТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 2. ОПРЕДЕЛЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 3. ПУБЛИЧНЫЙ ИНТЕРЕС И АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ПОВЕЛЕНИЕ

ГЛАВА IV. СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. СОСТАВ И ЦЕЛОСТНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ПРЕЕМСТВЕННОСТЬ

§ 3. СООТНОШЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА С ДРУГИМИ ОТРАСЛЯМИ ПРАВА

§ 4. СРАВНИТЕЛЬНОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

ГЛАВА V. НОРМЫ И ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ НОРМЫ

§ 2. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ НОРМ

§ 3. СИСТЕМА ИСТОЧНИКОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 4. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО АКТА

ГЛАВА VI. ЮРИДИЧЕСКИЕ АКТЫ КАК ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. КОНСТИТУЦИЯ И ЗАКОН

§ 2. АКТЫ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 3. АКТЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА

§ 4. ВЕДОМСТВЕННЫЕ АКТЫ

§ 5. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 6. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ДОГОВОРЫ И СОГЛАШЕНИЯ

РАЗДЕЛ II. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И ПРОЦЕССА

ГЛАВА I. СТАТУС ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

§ 1. ПРИРОДА УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ОРГАНА

§ 2. КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

§ 3. АДМИНИСТРАТИВНОЕ УСМОТРЕНИЕ

§ 4. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ С ДРУГИМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ

§ 5. КРАТКИЙ ОБЗОР ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ИНОСТРАННЫХ ГОСУДАРСТВАХ

ГЛАВА II. ВИДЫ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ОРГАНОВ

§ 1. ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ

§ 2. МИНИСТЕРСТВА И ИНЫЕ ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

§ 3. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ

§ 4. НОВЫЕ МЕЖТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ СТРУКТУРЫ

§ 5. ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ В ОРГАНИЗАЦИЯХ

§ 6. ПРОГРАММНО-УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ СТРУКТУРЫ

ГЛАВА III. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

§ 1. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

§ 2. СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО

§ 3. СТАТУС РУКОВОДИТЕЛЯ. ВСТУПЛЕНИЕ В ДОЛЖНОСТЬ

§ 4. ПРОХОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ГЛАВА IV. ГРАЖДАНИН КАК СУБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. СТАТУС ГРАЖДАНИНА В АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СФЕРЕ

§ 2. ПРОБЛЕМЫ ПОЛИТИЧЕСКОГО УЧАСТИЯ

§ 4. ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

РАЗДЕЛ III. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ГЛАВА I. МЕХАНИЗМ РЕГУЛИРОВАНИЯ

§ 1. ПРИРОДА РЕГУЛИРОВАНИЯ

§ 2. СРЕДСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ

§ 3. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ГЛАВА II. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ

§ 1. ПРИРОДА И ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ

§ 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ СТАБИЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА

§ 3. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ ДЛЯ ГРАЖДАН

§ 4. УЧЕТНО-ЛЕГАЛИЗУЮЩИЕ РЕЖИМЫ

§ 5. АДМИНИСТРАТИВНО-ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ РЕЖИМЫ

ГЛАВА III. ПОДЗАКОННЫЙ ХАРАКТЕР АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

§ 1. ЗАКОН И ПОДЗАКОННЫЙ АКТ

§ 2. МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОВ

§ 3. ДИНАМИКА УРОВНЯ ЗАКОННОСТИ

РАЗДЕЛ IV. МЕХАНИЗМ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО УПРАВЛЕНИЯ

ГЛАВА I. УПРАВЛЕНИЕ: ОРГАНИЗАЦИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ

§ 1. ДИНАМИКА МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

§ 2. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ: ЕЕ ПОТЕНЦИАЛ И ТРУДНОСТИ

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ

§ 1. ПРИРОДА И НАЗНАЧЕНИЕ КОНТРОЛЯ

§ 2. СИСТЕМА КОНТРОЛЬНЫХ ОРГАНОВ

§ 3. ОБЪЕКТЫ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

§ 4. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УЧЕТ И ОТЧЕТНОСТЬ

§ 5. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР

§ 6. ИНОСТРАННЫЙ ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

ГЛАВА III. ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

§ 1. ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИНФОРМАЦИИ

§ 2. ИНФОРМАЦИОННЫЙ СТАТУС СУБЪЕКТОВ ПРАВА

РАЗДЕЛ V. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ

ГЛАВА I. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ

§ 1. ОБЩЕЭКОНОМИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ

§ 2. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ФИНАНСОВО-КРЕДИТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

§ 3. ЖЕСТКОЕ УПРАВЛЕНИЕ ИЛИ САМООРГАНИЗАЦИЯ

§ 4. ОТРАСЛЕВОЕ УПРАВЛЕНИЕ

§ 5. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

ГЛАВА II. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ

§ 1. КОМПЛЕКСНЫЙ ХАРАКТЕР УПРАВЛЕНИЯ

§ 2. УПРАВЛЕНИЕ В СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНЫХ ОТРАСЛЯХ

§ 3. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ТРУДА И СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ

§ 4. УПРАВЛЕНИЕ В ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ СФЕРЕ

ГЛАВА III. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ БЕЗОПАСНОСТИ И ЗАКОННОСТИ

§ 1. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОБОРОНЫ, ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ И ОХРАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ

§ 2. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ПРАВОПОРЯДКА И ЮСТИЦИИ

ГЛАВА IV. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ

§ 1. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКОЙ И ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

§ 2. МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО НАЦИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

РАЗДЕЛ VI. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС. ЮРИДИЧЕСКИЕ КОЛЛИЗИИ

ГЛАВА I. ПРИРОДА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

§ 1. ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ПРОЦЕССА

§ 2. ПОДХОДЫ К РАЗВИТИЮ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

§ 3. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС: ОПРЕДЕЛЕНИЕ И СИСТЕМА ПОНЯТИЙ

ГЛАВА II. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ, АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРОИЗВОДСТВО, АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

§ 1. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВОНАРУШЕНИЯ

§ 2. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

ГЛАВА III. «ВСТРОЕННЫЕ» ЭЛЕМЕНТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

§ 1. СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЕ АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕССЫ

§ 2. СУДЕБНОЕ ОБЖАЛОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ АКТОВ. СМЕЖНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ

§ 3. СПОРЫ О КОМПЕТЕНЦИИ

ГЛАВА IV. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ

§ 1. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ В ИНОСТРАННЫХ ГОСУДАРСТВАХ

§ 2. ФОРМИРОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РОССИИ. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СУДЫ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО

В каждом обществе и государстве всегда уделялось огромное внимание управлению и регулированию социальных дел. Без этого трудно поддержать их устойчивость и обеспечить развитие как целостных систем. Велись и продолжаются поиски соотношения публичного и частного интересов и их выражения в правовых системах, в структуре и деятельности государства и институтов гражданского общества. Изыскиваются способы эффективного воздействия на общественные процессы. Все это выдвигает перед правом как своеобразным «нормативным зеркалом» очень серьезные требования. Пожалуй, их наибольший объем сосредоточивает в себе административное право как опорная отрасль в системе публичного права.

Административное право в России и за рубежом имеет длительную историю. Ему посвящены сотни книг и тысячи статей. Практически все политики и государственные деятели были озабочены административными преобразованиями. Само течение истории диктовало как сохранение устойчивости, так и перемены. Они стали ощутимы в новом свете к концу XX в. и началу нового тысячелетия в связи с новой ролью права и меняющимися функциями государства.

В предлагаемой читателю книге предпринята попытка разработать обновленную концепцию административного права и процесса, отраслей и основных институтов. Причем обоснованная органичная связь материального и процессуального административного права позволила рассматривать их не порознь, а вместе. Концепция не сводится к правовым основам государственного управления, которое ныне видоизменяется. Она шире охватывает средства регулирования, поддержки, стимулирования и правовой защиты.

Читателю предложен курс, т.е. систематизированные знания в области административного права и процесса. В нем сочетаются свойства монографического исследования и учебника, который вполне может быть использован в учебных целях в рамках учебных программ по административному праву, конституционному праву и теории права и государства. Автор читает данный курс на факультете права Высшей школы экономики, в Академии народного хозяйства, в других учебных центрах.

Автор надеется, что предлагаемый курс окажет пользу читателю в изучении и развитии административного права и процесса как одной из фундаментальных отраслей права и законодательства, поможет в процессе правотворчества и правоприменения, в реализации своих прав и обязанностей.

A lot of attention was always given to governing and regulation of public activities in each society and state. Without this it is very hard to support stability of public sphere and provide its development as an entire system. Searches for correlation of public and private interests and their interpretation in law systems, in structure and activities of the state and institutions of civil society have been made and are still being made. Ways of effective influence on social processes are searched out. All this brings forward very serious demands infront of law as a peculiar «normative mirror». Due to positions mentioned above administrative law as the ground branch of public law is the most important sphere.

Administrative law in Russia and in other countries has a long history. Hundreds of books and thousands of articles are devoted to it Practically all politicians and statesman were worried about administrative transformations and development. Demands for stability of administrative law and necessity of changes were always preserved through ages. Reform of administrative law became particulary necessary to the and of XX cent, and to the begming of a new thousand years because of the new role of law and changing functions of state.

In this book offered to the reader the attempt to work out the renewed conception of administrative law and process, branches and their main institutions is made. This conception is not limited by law bases of state government. Administrative law includes today such juridical means as regulations, legal support, stimulation and legal defence.

Material and procedural parts of administrative law are concerned together because of its organic unity

The course, that is systematisated knowledge in the sphere of administrative law and process is offered to the reader Characteristics of monographic research and manual (which could be used in educational purposes within the limits of educational programms of administrative law, constitutional law and theory of law and state) are combined in it.

The book is built mostly on the materials of national administrative law and process. And at the same time comparative law method is widely used. Illumination of conception and practise of different countries widenes our notions about state government and regulation, international law aspects. Historical approach and modern analisys, evaluation of social practice and scientific recommendations are combined in this book.

The author hopes that offered course will help reader in studying and developement of administrative law process as one of the fundamental branches of law, it will also help in the process of making and applying law, in realisation of their rights and obligations.

1. НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ

2. ОФИЦИАЛЬНЫЕ ИЗДАНИЯ

3. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ

Источник

, административное право и процесс, полный курс (стр. 1 )

Из за большого объема эта статья размещена на нескольких страницах: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

Административное право и процесс. Полный курс

Тихомиров право и процесс: полный курс.- М.: 20с.

Курс рассчитан на студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, руководителей и работников аппарата органов государственного управления, органов местного самоуправления, юристов и других специалистов организаций, сотрудников финансовых и налоговых органов, социальных фондов, а также научных работников и иных граждан, изучающих административное право и процесс.

OCR by *****@***ru // www. refua. *****

РАЗДЕЛ I ПРИРОДА И СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

ГЛАВА I. РАЗВИТИЕ ИДЕЙ И ПРОГРАММ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. ЗАРУБЕЖНЫЕ ДОКТРИНЫ И РЕФОРМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ

§ 2. РОССИЙСКИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕФОРМЫ

§ 3. СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 4. ПОСТСОВЕТСКИЙ ЭТАП РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА. НОВЫЕ ПОДХОДЫ

ГЛАВА II. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ДЕЛАМИ

§ 1. УПРАВЛЕНИЕ: ОТРАЖЕНИЕ ОБЪЕКТИВНЫХ И СУБЪЕКТИВНЫХ ФАКТОРОВ

§ 2. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УПРАВЛЕНИЯ

ГЛАВА III. ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА КАК ОТРАСЛИ ПРАВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

§ 1. ПРЕДМЕТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 2. ОПРЕДЕЛЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 3. ПУБЛИЧНЫЙ ИНТЕРЕС И АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ПОВЕЛЕНИЕ

ГЛАВА IV. СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. СОСТАВ И ЦЕЛОСТНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ПРЕЕМСТВЕННОСТЬ

§ 3. СООТНОШЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА С ДРУГИМИ ОТРАСЛЯМИ ПРАВА

§ 4. СРАВНИТЕЛЬНОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

ГЛАВА V. НОРМЫ И ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ НОРМЫ

§ 2. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ НОРМ

§ 3. СИСТЕМА ИСТОЧНИКОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 4. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО АКТА

ГЛАВА VI. ЮРИДИЧЕСКИЕ АКТЫ КАК ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. КОНСТИТУЦИЯ И ЗАКОН

§ 2. АКТЫ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 3. АКТЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА

§ 4. ВЕДОМСТВЕННЫЕ АКТЫ

§ 5. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 6. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ДОГОВОРЫ И СОГЛАШЕНИЯ

РАЗДЕЛ II. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И ПРОЦЕССА

ГЛАВА I. СТАТУС ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

§ 1. ПРИРОДА УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ОРГАНА

§ 2. КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

§ 3. АДМИНИСТРАТИВНОЕ УСМОТРЕНИЕ

§ 4. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ С ДРУГИМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ

§ 5. КРАТКИЙ ОБЗОР ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ИНОСТРАННЫХ ГОСУДАРСТВАХ

ГЛАВА II. ВИДЫ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ОРГАНОВ

§ 1. ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ

§ 2. МИНИСТЕРСТВА И ИНЫЕ ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

§ 3. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ

§ 4. НОВЫЕ МЕЖТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ СТРУКТУРЫ

§ 5. ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ В ОРГАНИЗАЦИЯХ

§ 6. ПРОГРАММНО-УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ СТРУКТУРЫ

ГЛАВА III. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

§ 1. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

§ 2. СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО

§ 3. СТАТУС РУКОВОДИТЕЛЯ. ВСТУПЛЕНИЕ В ДОЛЖНОСТЬ

§ 4. ПРОХОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ГЛАВА IV. ГРАЖДАНИН КАК СУБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. СТАТУС ГРАЖДАНИНА В АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СФЕРЕ

§ 2. ПРОБЛЕМЫ ПОЛИТИЧЕСКОГО УЧАСТИЯ

§ 4. ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

РАЗДЕЛ III. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ГЛАВА I. МЕХАНИЗМ РЕГУЛИРОВАНИЯ

§ 1. ПРИРОДА РЕГУЛИРОВАНИЯ

§ 2. СРЕДСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ

§ 3. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ГЛАВА II. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ

§ 1. ПРИРОДА И ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ

§ 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ СТАБИЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА

§ 3. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ ДЛЯ ГРАЖДАН

§ 4. УЧЕТНО-ЛЕГАЛИЗУЮЩИЕ РЕЖИМЫ

§ 5. АДМИНИСТРАТИВНО-ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ РЕЖИМЫ

ГЛАВА III. ПОДЗАКОННЫЙ ХАРАКТЕР АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

§ 1. ЗАКОН И ПОДЗАКОННЫЙ АКТ

§ 2. МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОВ

§ 3. ДИНАМИКА УРОВНЯ ЗАКОННОСТИ

РАЗДЕЛ IV. МЕХАНИЗМ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО УПРАВЛЕНИЯ

ГЛАВА I. УПРАВЛЕНИЕ: ОРГАНИЗАЦИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ

§ 1. ДИНАМИКА МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

§ 2. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ: ЕЕ ПОТЕНЦИАЛ И ТРУДНОСТИ

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ

§ 1. ПРИРОДА И НАЗНАЧЕНИЕ КОНТРОЛЯ

§ 2. СИСТЕМА КОНТРОЛЬНЫХ ОРГАНОВ

§ 3. ОБЪЕКТЫ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

§ 4. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УЧЕТ И ОТЧЕТНОСТЬ

§ 5. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР

§ 6. ИНОСТРАННЫЙ ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

ГЛАВА III. ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

§ 1. ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИНФОРМАЦИИ

§ 2. ИНФОРМАЦИОННЫЙ СТАТУС СУБЪЕКТОВ ПРАВА

РАЗДЕЛ V. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ

ГЛАВА I. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ

§ 1. ОБЩЕЭКОНОМИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ

§ 2. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ФИНАНСОВО-КРЕДИТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

§ 3. ЖЕСТКОЕ УПРАВЛЕНИЕ ИЛИ САМООРГАНИЗАЦИЯ

§ 4. ОТРАСЛЕВОЕ УПРАВЛЕНИЕ

§ 5. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

ГЛАВА II. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ

§ 1. КОМПЛЕКСНЫЙ ХАРАКТЕР УПРАВЛЕНИЯ

§ 2. УПРАВЛЕНИЕ В СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНЫХ ОТРАСЛЯХ

§ 3. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ТРУДА И СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ

§ 4. УПРАВЛЕНИЕ В ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ СФЕРЕ

ГЛАВА III. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ БЕЗОПАСНОСТИ И ЗАКОННОСТИ

§ 1. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОБОРОНЫ, ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ И ОХРАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ

§ 2. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ПРАВОПОРЯДКА И ЮСТИЦИИ

ГЛАВА IV. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ

§ 1. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКОЙ И ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

§ 2. МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО НАЦИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

РАЗДЕЛ VI. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС. ЮРИДИЧЕСКИЕ КОЛЛИЗИИ

ГЛАВА I. ПРИРОДА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

§ 1. ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ПРОЦЕССА

§ 2. ПОДХОДЫ К РАЗВИТИЮ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

§ 3. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС: ОПРЕДЕЛЕНИЕ И СИСТЕМА ПОНЯТИЙ

ГЛАВА II. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ, АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРОИЗВОДСТВО, АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

§ 1. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВОНАРУШЕНИЯ

§ 2. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

ГЛАВА III. «ВСТРОЕННЫЕ» ЭЛЕМЕНТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

§ 1. СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЕ АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕССЫ

§ 2. СУДЕБНОЕ ОБЖАЛОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ АКТОВ. СМЕЖНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ

§ 3. СПОРЫ О КОМПЕТЕНЦИИ

ГЛАВА IV. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ

§ 1. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ В ИНОСТРАННЫХ ГОСУДАРСТВАХ

§ 2. ФОРМИРОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РОССИИ. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СУДЫ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО

В каждом обществе и государстве всегда уделялось огромное внимание управлению и регулированию социальных дел. Без этого трудно поддержать их устойчивость и обеспечить развитие как целостных систем. Велись и продолжаются поиски соотношения публичного и частного интересов и их выражения в правовых системах, в структуре и деятельности государства и институтов гражданского общества. Изыскиваются способы эффективного воздействия на общественные процессы. Все это выдвигает перед правом как своеобразным «нормативным зеркалом» очень серьезные требования. Пожалуй, их наибольший объем сосредоточивает в себе административное право как опорная отрасль в системе публичного права.

Административное право в России и за рубежом имеет длительную историю. Ему посвящены сотни книг и тысячи статей. Практически все политики и государственные деятели были озабочены административными преобразованиями. Само течение истории диктовало как сохранение устойчивости, так и перемены. Они стали ощутимы в новом свете к концу XX в. и началу нового тысячелетия в связи с новой ролью права и меняющимися функциями государства.

В предлагаемой читателю книге предпринята попытка разработать обновленную концепцию административного права и процесса, отраслей и основных институтов. Причем обоснованная органичная связь материального и процессуального административного права позволила рассматривать их не порознь, а вместе. Концепция не сводится к правовым основам государственного управления, которое ныне видоизменяется. Она шире охватывает средства регулирования, поддержки, стимулирования и правовой защиты.

Читателю предложен курс, т. е. систематизированные знания в области административного права и процесса. В нем сочетаются свойства монографического исследования и учебника, который вполне может быть использован в учебных целях в рамках учебных программ по административному праву, конституционному праву и теории права и государства. Автор читает данный курс на факультете права Высшей школы экономики, в Академии народного хозяйства, в других учебных центрах.

Автор надеется, что предлагаемый курс окажет пользу читателю в изучении и развитии административного права и процесса как одной из фундаментальных отраслей права и законодательства, поможет в процессе правотворчества и правоприменения, в реализации своих прав и обязанностей.

A lot of attention was always given to governing and regulation of public activities in each society and state. Without this it is very hard to support stability of public sphere and provide its development as an entire system. Searches for correlation of public and private interests and their interpretation in law systems, in structure and activities of the state and institutions of civil society have been made and are still being made. Ways of effective influence on social processes are searched out. All this brings forward very serious demands infront of law as a peculiar «normative mirror». Due to positions mentioned above administrative law as the ground branch of public law is the most important sphere.

Administrative law in Russia and in other countries has a long history. Hundreds of books and thousands of articles are devoted to it Practically all politicians and statesman were worried about administrative transformations and development. Demands for stability of administrative law and necessity of changes were always preserved through ages. Reform of administrative law became particulary necessary to the and of XX cent, and to the begming of a new thousand years because of the new role of law and changing functions of state.

In this book offered to the reader the attempt to work out the renewed conception of administrative law and process, branches and their main institutions is made. This conception is not limited by law bases of state government. Administrative law includes today such juridical means as regulations, legal support, stimulation and legal defence.

Material and procedural parts of administrative law are concerned together because of its organic unity

The course, that is systematisated knowledge in the sphere of administrative law and process is offered to the reader Characteristics of monographic research and manual (which could be used in educational purposes within the limits of educational programms of administrative law, constitutional law and theory of law and state) are combined in it.

The book is built mostly on the materials of national administrative law and process. And at the same time comparative law method is widely used. Illumination of conception and practise of different countries widenes our notions about state government and regulation, international law aspects. Historical approach and modern analisys, evaluation of social practice and scientific recommendations are combined in this book.

The author hopes that offered course will help reader in studying and developement of administrative law process as one of the fundamental branches of law, it will also help in the process of making and applying law, in realisation of their rights and obligations.

1. НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ

2. ОФИЦИАЛЬНЫЕ ИЗДАНИЯ

3. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ

РАЗДЕЛ I ПРИРОДА И СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

ГЛАВА I. РАЗВИТИЕ ИДЕЙ И ПРОГРАММ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. ЗАРУБЕЖНЫЕ ДОКТРИНЫ И РЕФОРМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Любое общество и государство заинтересовано в успешном управлении своими социальными делами. Это дела публичные, отражающие общий интерес и потребности общества, государства и граждан в самосохранении и обеспечении своей жизнедеятельности. Для этого приходится организовывать, упорядочивать и регулировать поведение людей, деятельность государственных и социальных институтов, поддерживать общественный порядок. Иначе не наладить производства, не обеспечить развитие культуры, не помочь человеку в удовлетворении его потребностей и интересов.

В средние века делами административного, военного, финансового, судебного управления занимались в границах феодальных владений князей, монархов, правителей. Допускалась концентрация функций государственного управления. И лишь позднее, с формированием абсолютной монархии, создается большой административный аппарат. Его функции дифференцируются сообразно развивающейся специализации общественных функций. В условиях капитализма процесс управления становится еще более масштабным и сложным. Растет объем государственного управления и государственных дел, требующих выполнения в интересах общества. Однако классовый интерес подчинял себе государственные дела и их общезначимость воспринималась через призму социально выгодных критериев в интересах правителей. Как известно, они формировали и направляли деятельность органов управления государственными делами.

Управление в государстве всегда было актуальной задачей. Весьма показательно, что управление государством и административные преобразования нередко связывались с обликом великой личности. Правитель стягивал к себе все нити административного управления и концентрировал принятие основных решений. Исполнительно-бюрократический аппарат беспрекословно выполнял его веления. Видимо, не случайно на вершине именно исполнительной власти были те, кто реально управлял государственными делами. История и современность в этом нас наглядно убеждают.

Английская буржуазная революция XVII в. привнесла в мир новые идеи о государстве и его устройстве. Томас Гоббс, а затем Джон Локк в «Двух трактатах о правлении» (1690 г.) критиковали феодально-теократическую концепцию божественного происхождения власти короля. В их произведениях обосновывается концепция «естественного состояния» и естественного права. Состояние полной свободы и состояние равенства людей означают, что власть как бы производна от сообщества людей. В естественном состоянии каждый обладает исполнительной властью, вытекающей из закона природы, а в государстве она становится функцией специального органа. Переход от естественного состояния к гражданскому обществу на основе общественного договора по воле и решению большинства означает: каждый человек как участник договора уполномочивает общество или его законодательную власть создавать для него законы, каких будет требовать общественное благо.

Оливер Кромвель, лорд-протектор Англии середины XVII в., первоначально признавал управление, согласное с решением народных представителей. Но сложный клубок политических и религиозных противоречий неизбежно вывел его на путь единоличного правления. Прикрываясь « божественным провидением», он то разгоняет парламент, то манипулирует выборами. Кромвель действовал деспотически, хотя присущие английской революции идеи вольности, самоуправления и личных прав требовали иного курса.

Заметный шаг вперед в познании природы государства сделал Шарль Монтескье, который в известном труде «О духе законов» обосновал новую идею его устройства. В свободном государстве каждый должен управлять собой сам, но в крупных государствах это невозможно. Приходится выбирать представителей, способных обсуждать дела, народ для этого совсем непригоден. Представительное собрание, состоящее из знатных и богатых людей, должно создавать законы и наблюдать за их соблюдением. Исполнительная власть должна быть в руках монарха, т. к. быстрые действия лучше выполняются одним, чем многими. Исполнительная власть, по его мнению, должна иметь право останавливать действия законодательного собрания, иначе оно станет деспотическим. Ее же останавливать не надо, ибо она ограничена по своей природе.

Так были заложены основы теории разделения властей, которая два с половиной столетия признается наиболее удачной для устройства и функционирования государственной власти. Исполнительная власть находит свое место как «ветвь общего древа». И эта своего рода структурно-функциональная характеристика становится преобладающей и наиболее устойчивой.

Другой характеристикой исполнительной власти является оценка ее отношений с гражданским обществом, т. е. того, что сегодня мы назвали бы степенью демократичности государственного управления и органов, должностных лиц, которые его исполняют.

Жан Жак Руссо в своем труде «Общественный договор», Вольтер в философских трактатах, в заметках и письмах пытались показать социальное предназначение управления и исполнительной власти в служении общему благу и вместе с тем не могли не признавать ее изолированность.

Все это сопровождалось мерами по развитию финансов, промышленности, торговли. Финансовый контроль сочетался с твердой политикой акцизного ведомства. Появились министерство торговли и промышленности, общий мануфактурный совет, был принят торговый устав. Жесткая блокада Англии как главной соперницы не дала, однако, хороших результатов.

Современником Гегеля был известный немецкий философ и гуманитарий Вильгельм Гумбольдт. Очевидно, не без влияния занятия должностей государственных служащих Гумбольдт в 1791 г. публикует статью «Идеи о государственном устройстве, вызванные новой Французской конституцией», а позже и более крупный труд «Идеи к опыту, определяющему границы деятельности государства». Нас в данном случае привлекают идеи определения участия нации и отдельных сил в управлении государством, правильного разделения аппарата государственного управления на различные области. Если в древних государствах упор был сделан на развитие самого человека, то в новых государствах главным считается забота о благополучии, имуществе, счастье людей. Государство больше озабочено тем, что человек имеет, нежели тем, что он есть.

Предметным продолжением послужили книги «Учение о военном деле как часть государствоведения» (1872 г.) с разъяснением военного права как специального приложения гражданского, государственного и уголовного права к военной сфере и «Руководство к финансовой науке» (1875 г.). Видимо, таким путем постепенно и формировалась особенная часть административного права. Назовем вышедшие в гг. книги австрийского профессора А. Меркля «Общее административное право», немецкого профессора В Елинека «Административное право». Издавались и учебники.

В теорию управления внес заметный вклад немецкий социалист и философ Макс Вебер (). Главная идея его трудов заключалась в экономической рациональности, выражавшейся в требованиях рационального права и управления, четко организованной и эффективно действующей бюрократии, рациональном поведении в хозяйственной сфере. Книга «Хозяйство и общество» содержала положения об устройстве рациональной бюрократии и строго регламентированной деятельности во всех сферах, что отвечало природе капиталистического производства. Личное начало оказывалось поглощенным машинно-организованными структурами.

Возможно, жесткие веберовские стандарты управления показались малоэффективными для регулирования поведения людей в сфере управления. И новые социологические теории «социальных ролей», «социального действия», «человеческих отношений», «участия рабочих в управлении» способствовали гармонизации и активизации человеческого фактора в управлении, особенно производством.

Тем не менее 60-70-е гг. породили острый интерес к новейшим научно-техническим концепциям управления, которые отражали новые методы управления в эпоху научно-технической и информационной революций. Обогащаются доктрины и практика менеджмента, широко используются методы системного анализа, прогнозирования, программно-целевого планирования и др. Не без их влияния в тех же годах резко возрос интерес к науке управления в СССР, хотя в 20-30-х гг. и в нашей стране был накоплен полезный опыт НОТ.

§ 2. РОССИЙСКИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕФОРМЫ

Во-первых, в 1722 г. был обнародован «Табель о рангах», в соответствии с которым гражданская и военная служба подразделялись на 14 классов (рангов). Этим заложены прочные основы государственной службы.

Во-вторых, были перестроены центральные учреждения. На смену Боярской Думе с 1699 г. пришла Ближняя канцелярия из восьми доверенных лиц царя. В 1711 г. учреждается Сенат с административными, судебными и отчасти законодательными функциями. Сенат руководил всеми учреждениями, связь с губерниями осуществлялась через губернских комиссаров. Но и над сенатом Петр I учредил надзор, введя должности генерал-прокурора и обер-прокурора.

В-третъих, коренным образом была изменена система отраслевого управления. Вместо старых приказов было образовано одиннадцать коллегий (иностранная, военная, юстиц-коллегия, коммерц-коллегия, Берг-мануфактур-коллегия и др.). Четкости их функций и деятельности во многом способствовал опубликованный в 1720 г. Генеральный регламент коллегий.

В-четвертых, была проведена перестройка территориальных органов. В гг. созданы, восемь губерний, позднее их стало одиннадцать. Губернатор обладал полнотой административных, политических, судебных и финансовых полномочий, в осуществлении которых ему помогали чиновники и комиссары. В 1719 г. страну разделили на пятьдесят провинций во главе с воеводой, провинции делились на дистрикты. Были сделаны шаги к развитию городского самоуправления.

В целом же на административных преобразованиях Петра I явственно сказались административно-правовые структуры и процедуры Голландии и Швеции.

В этом ему помогал опыт министерской работы. В 1809 г. был составлен план реформ под названием «Введение к уложению государственных законов», «Общее обозрение всех преобразований и распределение их по временам». В 1810 г. создается Государственный совет, где Сперанский начал работать в должности государственного секретаря. Его влияние на деятельность министерств, суд, финансы и законотворчество становится всеобъемлющим. Планы, реформ начинают осуществляться.

И все же преобразования чаще тонули в «пучине застоя». Вспомним, как генерал Крутицкий, известный персонаж пьесы Островского «На всякого мудреца довольно простоты», с удовлетворением принимает из рук Глумова «Трактат о вреде реформ вообще». Тот поясняет: «прожект об улучшениях», а трактат предостерегает против духа времени как измышления праздных умов.

§ 3. СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Ленин исходил из признания задачи управления государством как важнейшей для Советской власти. Его лозунг «организовать управление Россией» реализовывался в нескольких направлениях: путем создания нового госаппарата; путем привлечения масс к управлению; путем организации управления отраслями производства; посредством освоения «наследства управления» во всех организациях, учреждениях и предприятиях; Путем обеспечения планомерного управления экономикой и строгого учета и контроля; с помощью налаживания высокой организации труда и дисциплины, укрепления законности (См.: Указ, соч., с. 5-16).

Что касается общих руководств по советскому административному праву, то можно ссылаться на «Очерки советского административного права» проф. В. Кабалевского (1924) и книгу «Основы советского административного права».

Вновь ссылаясь на книгу «Административное право» (1929), напомним об эволюции его взглядов на предмет и систему науки советского административного права. Он писал, что старое полицейское и административное право охватывало все разнообразные отрасли административной деятельности. Но в связи с усложнением управления в эпоху финансового капитализма наряду с наукой административного права, ответвляясь от нее, развиваются самостоятельные дисциплины, изучающие отдельные отрасли управления (промышленное, земельное, трудовое право и др.). Этот, процесс дифференциации дисциплин, изучающих государственное управление, ведет к известному сужению объема административного права.

Предмет административного управления определяется совокупностью мероприятий по охране революционного порядка и безопасности. При таком сужении базы административное право превращалось в своего рода «милицейское право».

Предвоенные годы развития отечественной науки административного права характеризуются более строгим вычленением ее предмета и составных правовых институтов. Во многом такой подход объяснялся новой системой и классификацией государственных органов по Конституции СССР 1936 г. и конституциям союзных и автономных республик. Исполнительно-распорядительные органы рассматривались как самостоятельные органы государственного управления, «отделенные», но и подотчетные советам всех уровней как единой системе органов государственной власти. Закон четко отграничивался от подзаконных актов, чему был посвящен целый ряд книг и статей в научной литературе.

Военный период истории нашей страны подтвердил возможность органов управления быстро и маневренно перестраиваться. Жесткая централизация управления, дисциплина и порядок были слагаемыми военно-тыловой деятельности аппарата управления. И этот опыт весьма поучителен.

В других учебниках в общую часть включали административный процесс, что вполне объяснимо. На протяжении полустолетия сформировались устойчивые взгляды о структуре особенной части. Она традиционно делится на четыре крупных раздела, охватывающих сферы государственной жизни и подразделяемых на отрасли государственного управления. Последние строились в соответствии с видами центральных и местных органов государственного управления, которые действовали в каждой отрасли. Схема анализа была такова: задачи управления, компетенция органов, система органов, организация управления, участие трудящихся (общественности).

Но комплексное правовое обеспечение управления, включая роль административного права, оставалось невыясненным. И все же появление новых подходов ощущается весьма явственно.

§ 4. ПОСТСОВЕТСКИЙ ЭТАП РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА. НОВЫЕ ПОДХОДЫ

В прошедшие десятилетия уделялось большое внимание универсальному управлению государственными делами. Особенно это касалось управления экономикой, перестройки государственных органов. Ставилась задача овладения наукой управления как наукой побеждать, совершенствования системы хозяйственных органов, внедрения экономических методов, повышения роли предприятий.

В итоге в гг. в России практически было разрушено государственное управление. Поспешно проводимые экономические реформы с ярко выраженной монетарной направленностью вытеснили рычаги управления и регулирования, которые могли успешно действовать в переходный период.

Но и это оказалось весьма поспешным и несистемно осуществляемым курсом. Продолжаются споры об объемах и методах управления и о степени единства «вертикали» исполнительной власти. Поэтому мы считаем необходимым высказать ряд соображений об особенностях современного этапа управления в нашей стране.

Происходит, во-первых, переход от прямого к косвенному управленческому воздействию на экономику. Вместо прямого управления предприятиями, организациями как объектами управления преимущественно осуществляется управление процессами в сфере экономики. Меняются и функции управления, среди которых вырастает удельный вес стимулирования, приоритетов, прогнозирования, финансово-кредитных способов, методической помощи, информационного обслуживания, кадрового обеспечения.

Во-вторых, наблюдается сужение круга непосредственно управляемых объектов. Переход от прямого управления народным хозяйством к управлению экономическими процессами ведет к четкому отграничению административно-регулятивных, контрольных функций от сугубо экономических функций, от полномочий владения, пользования и распоряжения собственностью.

В-третьих, общенормативный метод управления вместо oперативно-распорядительного дает больший эффект. Это связано с признанием и обеспечением верховенства закона, который все шире непосредственно регулирует экономическую деятельность во всех ее проявлениях. Удельный вес подзаконных актов должен снижаться, хотя это и не всегда пока происходит.

В-четвертых, существенно меняется соотношение централизации и децентрализации в управлении в связи с перераспределением большего объема полномочий с федерального уровня на уровень субъектов Федерации и далее, к средним и нижним уровням управления. Это не только государственные органы, но и предприниматели, объединения граждан, хозяйствующих субъектов и др. Объект управления выполняет ныне больший объем функций субъектов управления «для себя».

Далее в концепции подробно поясняются меры по развитию законодательства об органах административной власти и государственной службе, об управлении экономикой, о регулировании межотраслевых сфер, информации, науки, социально-культурной сферы. Безусловно, подобные представления обогащают науку административного права.

Как нетрудно заметить, отождествление сферы государственного управления со сферой функционирования исполнительной власти явно сужает объект первого понятия. Оно определяется не столько по объекту и содержанию, сколько по действующему в его пределах субъекту. Да и группировка институтов административного права дается без четких критериев (например, о статусе предприятия). К тому же их «разбросанность» по общей и особенной частям по-прежнему весьма традиционна.

Нет четких критериев в построении Особенной части и у других авторов (См.: «Проблемы теории административного права». Сравнительно-правовые исследования. Изд-во С.-Петербургского университета, 2001).

Разработчики, среди которых был автор, исходили из признания административного законодательства как самостоятельной отрасли российского законодательства, представляющей собой совокупность правовых актов, правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере управления. Многообразие управленческой деятельности обусловило объемность, разветвленностъ и подвижность административного законодательства. Его нормы, определяют статус всех органов исполнительной власти, порядок создания, реорганизации и упразднения органов управления, предприятий, организаций и учреждений

Административное законодательство закрепляет порядок осуществления государственной и муниципальной службы, устанавливает единообразные правила деятельности организаций, поведения должностных лиц и граждан (в области контроля, торговли, охраны окружающей среды, санитарии и др.), предусматривает административную ответственность за их нарушение, а также порядок применения санкций за административные правонарушения.

Нормы административного законодательства регулируют отношения управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах. Поскольку в этих сферах действуют правовые нормы и других отраслей законодательства, разграничение между ними происходит главным образом по предмету и методам правового регулирования.

В книге отмечается, что развитие административного законодательства связано с изменениями общей системы управления, экономическими, политическими и иными реформами, хотя строгой зависимости тут нет. Подчас перестройки аппарата управления происходят без их законодательного обеспечения, а реформы идут «вне закона». Административное законодательство в последние годы развивалось под влиянием нового разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами. Однако в механизме законодательного регулирования различных отраслей и сфер не удалось добиться системной связи актов по уровням с учетом федеративного устройства государства.

Стремление обновить представления о системе административного права привело к утверждению об Общей части, охватывающей публичное управление, структуру государственного управления, административное принуждение, субъекты, административный и административно-юрисдикционный процессы, контроль и надзор и Особенной части (милицейское, дорожное, социальное, образовательное, служебное право и т. д.) (. Административное право. История. Наука. Предмет. Нормы. /Ч. I. Изд-во Воронежского государственного университета, 1998, с. 320-328).

в новом учебнике «Административное право России» больше внимания уделил административно-правовому статусу индивидуальных субъектов, организации и деятельности государственной администрации, ее органов и служащих (. Административное право России, Норма-Инфра-М, М.: 2000). Однако и здесь очевиден акцент на статусе субъектов административного права.

Другое направление развития зарубежной теории и практики управления связано с устройством и функционированием публичной администрации, всей системы органов административной власти. При всей специфике Франции, Германии и других стран и в этой сфере есть немало общих моментов.

ГЛАВА II. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ДЕЛАМИ

§ 1. УПРАВЛЕНИЕ: ОТРАЖЕНИЕ ОБЪЕКТИВНЫХ И СУБЪЕКТИВНЫХ ФАКТОРОВ

Мы подробно рассматриваем разные аспекты государственного управления, поскольку именно оно на протяжении столетий было ядром административного права. К нему тяготели и другие отрасли права. Но дело не сводится к их внешним связям. Главное заключается в том, как и в какой степени развивается само управление, каким образом право отражает процессы управления. Здесь непросто найти меру его правового опосредования.

Поэтому в современном обществе развивается механизм использования объективных законов. Видное место в нем занимает управление. Его характеризуют как процесс целенаправленного воздействия субъекта на объект для перевода последнего в новое состояние. Выработке и реализации воздействия управляющей системой подчинен весь управленческий процесс как цикл последовательно сменяющихся и взаимосвязанных управленческих функций.

Длительное время в отечественной научной литературе организационно-волевой фактор невольно выдвигался на передний край. В последние годы отмеченная односторонность преодолевается за счет признания того, что управлению присущ процесс познания. Это означает глубокое изучение окружающей действительности и множества явлений, использование объективных закономерностей развития общества и его сфер, выработку мер влияния на явления, процессы, связи в заданном направлении. Управлению чужд автоматизм. Вспомним слова одного из героев «Преступления и наказания», упрекавшего социалистов за то, что «социальная система. тотчас же и устроит все человечество. раньше всякого живого процесса. Не надо живой души».

В XX в. развитие государственного управления характеризуется двумя генеральными тенденциями. Одно из них объективно отражает потребности экономической, социальной, военной и иных сфер в эффективном управлении, в использовании новейших информационных технологий. Капиталистический мир и под его влиянием развивающиеся государства двигались преимущественно в русле проявления данной тенденции.

Другая генеральная тенденция развития государственного управления выражала два социально противоположных подхода к нему. Социалистическая концепция и практика управления исходили из универсальности его сфер и полной гегемонии государственно-организационных структур Буржуазная доктрина и практика стимулировали плюрализм интересов и допускали стандарты управления в строго определенных пределах. Лишь в конце 80-х гг. в СССР, а затем в России смена общественной формации создала основания для сближения типов управления.

Позднее в нашей стране были сделаны выводы о более высоком этапе управления, означающем более полное использование законов развития общества, глубокое и всестороннее применение науки в управлении и расширение его массовой базы. Масштабность и комплексность задач общественного развития обуславливают возрастание требований к организованности систем управления и динамизму их действия. В решениях съездов партии были определены главные задачи совершенствования управления экономическими и социальными процессами. Серьезное внимание обращалось на улучшение организационных структур управления, на расширение участия трудовых коллективов, трудягцихся в управлении, на своевременное выявление и правильное разрешение возникающих проблем, улучшение стиля и методов руководства экономикой, повышение эффективности хозяйственного механизма. Собственно управленческие проблемы были охарактеризованы в связи с практическим решением задач развития экономики, научно-технического прогресса, рационального использования ресурсов, повышения жизненного уровня народа. Но лозунговостъ и демагогичность, ошибки, жесткий командный стиль на деле обернулись огромными потерями.

Именно использование достижений научной мысли позволяет всесторонне познавать окружающую действительность, выявлять и использовать объективные законы, поддерживать прогрессивные и ограничивать отрицательные тенденции. Только на научной основе можно совершенствовать систему управления и осуществляемый ею управленческий процесс, успешно решать возникающие проблемы.

В то же время действуют и другие регуляторы. Ведь законам общества присуща преимущественно статистическая детерминация, поскольку они проявляются в массовом совокупном действии людей. Закон-тенденция и означает такую «равнодействующую», которая представляет собой усредненный результат. множества массовых действий. Тогда можно говорить и о социальной саморегуляции, являющейся механизмом адаптации объекта управления. Ей в наиболее ярком виде свойственны принципы самоуправления, осуществляемого не в «безынституционалъной» форме, а непременно с помощью институтов. Саморегуляция развивается неодинаково в разных сферах и на разных уровнях управления.

Сохраняется и стихийная регуляция, которая проявляет себя в случаях слабой познаваемости процессов или недостаточно эффективного управления и социального саморегулирования. Тут сильнее проявляются обычаи, привычки, ценности, которым привержены люди, групповая мораль. Целый ряд процессов, массовых событий регулируется стихийно.

Соотношение таких видов воздействия на общественную жизнь, как научное управление, социальное саморегулирование и стихийная регуляция, определяется взаимосвязью необходимости и случайности. Развитие общества в соответствии с объективными законами означает, что наряду с необходимостью действуют и случайности. Они могут ускорить или тормозить это развитие.

По нагаему мнению, целесообразно вести речь о двух разновидностях законов, используемых в управлении. Первая группа законов имеет общесоциологический характер и включает в себя законы, определяющие развитие важнейших сторон общества, сфер его жизнедеятельности. Нетрудно заметить, что охарактеризованные законы имеют отношение к объектам управления, к выражению внутренне необходимых связей в процессах, протекающих в обществе в целом и в его основных сферах.

Вторая группа законов выражает сущностные стороны самого управления. Управление, при всей своей предопределенности объективными условиями развития экономики, научно-технического прогресса, политики, социальных отношений и т. д., обладает очевидной самостоятельностью. Оно развивается по собственным законам, в которых отражаются его природа, системная организованность, взаимосвязь внутренних элементов. Учитывая разработанность данного вопроса в научной литературе, мы полагаем возможным на нем не останавливаться.

Как видно, управление общественными процессами опирается не только на мощную познавательную базу, но и комплекс социально-правовых средств, способствующих его целеустремленности и эффективности. Что значит управлять процессом? Отвечая на этот вопрос, нужно подчеркнуть сложность и противоречивость процессов, происходящих в нашей стране. Управление воздействует на ход процессов в желательном направлении в соответствии с его законами: а) влияет на развитие положительных и ограничивает проявление отрицательных тенденций, свойственных как субъекту, так и объекту управления, воздействует на основные «параметры» управляемого процесса; б) осуществляется на всех уровнях управляющей системы, согласованно всеми его звеньями; в) использует комплекс средств управленческого воздействия; г) прогнозирует возможные ситуации и намечает пути адаптации управляющей системы; д) достигает намеченных стратегических и тактических целей управления, конечных результатов с наименьшими затратами.

Динамика соотношения управления и самоуправления предопределяется коренными устоями общественного строя. Самоуправление представляет собой систему управления общественными делами, построенную на соединении субъекта и объекта, на Широком участии граждан и их объединений в принятии и исполнении решений.

Для государственного управления, осуществляемого президентом, правительством и иными органами исполнительной власти, представительными, законодательными органами и органами местного самоуправления, характерны следующие признаки: а) выполнение общезначимых функций; б) нормативно-распорядительное регулирование; в) подзаконный характер деятельности; г) использование властных полномочий.

Государственное управление, осуществляемое органами исполнительной власти, характеризуется названными и дополнительно следующими признаками: а) непрерывный и оперативный характер деятельности; б) осуществление специализированных функций, требующих единообразной технологии; в) установление юридико-функциональных режимов; г) применение мер административной ответственности; д) деятельность иерархически построенного аппарата управления; е) профессиональный персонал; ж) административное усмотрение.

Системы управления проходят большой путь развития. Раньше преобладали иерархически однородные системы. Сейчас создаются новые по природе, содержанию и объему функций, структурам, методам связи с общественностью системы управления. В смешанных системах есть и государственные, и ассоциативные, и иные начала. Первостепенное значение имеет, конечно, упрочение государства и политической системы в целом.

§ 2. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УПРАВЛЕНИЯ

Второй аспект связан с радиусом правового отражения, имея в виду разные виды управления. Право в целом, все его отрасли служат правовым обеспечением управления в обществе, социального управления и управления государством, государственными делами. Государственное управление в более узком смысле опосредуется конституционным и административным правом.

Таковы два основных аспекта, характерных для правового опосредования всех видов управления. Их более подробному раскрытию послужат пояснения природы права и правового отражения организации и деятельности субъектов и объектов управления. Общество и государство заинтересованы во всемерном внедрении правовых основ управления и в его последовательной демократизации.

В обществе действуют сознательные механизмы управления и MexanusMbL стихийного регулирования. К числу первых относится право, которое является одним из существенных средств управленческого воздействия. Поэтому уделяется большое внимание развитию правовой системы, ибо от своевременного и правильного решения юридических вопросов во многом зависит эффективность управленческой, хозяйственной и социально-культурной деятельности.

Недооценка юридических аспектов управления отрицательно сказывается на его уровне, приводит к появлению элементов дезорганизации и безответственности. К сожалению, в практике управления встречаются еще разные проявления этой недооценки: касается ли это искусственного противопоставления экономических и административных методов, стремления «обойтись» без права при внедрении рыночных отношений под предлогом создания саморегулирующих систем. В немалой степени отмеченные недостатки объясняются односторонним пониманием права, которое связывается подчас только с вопросами охраны правопорядка, с мерами предупредительного или восстановительного характера, с «ограничивающим» воздействием. Да и в юридической науке на протяжении многих лет право рассматривалось главным образом применительно к отдельным сторонам организации работы, государственного аппарата, укрепления законности. Преобладала его характеристика о «статике». Мало раскрывалась активная регулирующая роль права.

На основе «интенсивного развития науки обогащается и представление о праве. Понимание комплексной природы управления облегчает, верную трактовку права как одной из его составных частей. В юридической науке немало сделано для изучения правовых аспектов управления, для характеристики права как государственного выражения в обшенормативной форме целей, задач и программ управления, закрепления правового режима управления. Правовые акты являются важной разновидностью управленческих решений и обладают большим информационным потенциалом.

Усложнение и динамизм общественной жизни, дифференциация социалънъ1Х связей и отношений и т. п. влияют как на изменение объектов правового регулирования, так и на его методы. В условиях современного государства право все в большей степени приобретает свойство общесоциалъного регулятора, активно стимулирующего методы саморегуляции. Данная тенденция отражает курс на демократизацию общественной жизни и возрастание удельного веса творчески принимаемых и исполняемых людьми решений на основе правильно понятых публичных и личных интересов.

Поэтому столь актуальна задача укрепления правовой основы государственной и общественной жизни, решение которой связано с дальнейшим развитием демократизации и государственности. Эта формула отражает более высокий уровень развития права как общесоциалъного регулятора общественных отношений, как нормативного выражения социального согласия.

В современных условиях еще более серьезные требования предъявляются к правовой системе в целом, в особенности к конституции как юридической основе государственного управления. Увеличение конституционного потенциала управления означает более глубокое познание и отражение объективных закономерностей развития. Чем полнее эти закономерности, чем разнообразнее набор правовых форм, тем шире вариантность решений, тем больше возможностей выбрать оптимальную правовую форму в пределах общей нормы.

Актуальным также является установление той меры соотношения динамичного и стабильного в праве, которая характеризует его как эффективный регулятор общественных отношений. В традиционное понятие «правовое регулирование общественных отношений» необходимо включать механизм научно обоснованного правотворчества, т. е. разработки и принятия правовых решений на основе Достижений разных наук, механизм реализации, действия права, в т. ч. социальные аспекты, наконец, механизм оценки эффективности правовых норм. Понимание подобного многофазового развития права исключает односторонний подход к его совершенствованию.

Можно с полным основанием утверждать, что с помощью права регулируется весь процесс управления. Имеется в виду определение статуса субъектов и объектов управления и динамики их прямых и обратных связей. Обоснованность определения правового положения звеньев управления и хозяйствования Должна сочетаться с точностью установления целей их деятельности, содержания регулирования многообразных отношений, в которые они вступают между собой, с определением способов оценки управленческой деятельности. Право опосредует управленческий цикл и призвано создавать для него оптимальный правовой режим.

Фундаментальное значение имеет правовая организация управления. Без этого снижается эффективность деятельности государственных органов, ослабляется влияние на государственные, хозяйственные и социальные дела.

В последние годы осуществлены меры по определению правового положения органов государственной власти и управления. Приняты новые законы, предстоит продолжить подготовку законодательных актов о всех видах государственных органов. Тем самым возрастает престиж законодательного регулирования статуса органов государства.

Важное значение имеет упорядочение правового положения управленческих органов. Речь идет о необходимости обоснованно «проектировать» орган управления, который имеет свои задачи, функции, права, структуру и штаты, информационную систему, кадровый персонал, организацию, формы и методы деятельности. Все названные элементы находятся в строгой зависимости и согласованности.

Право опосредует не только формы государственной деятельности, но и процесс организации социального управления. Оно служит для политической системы средством решения ее задач, способом интеграции внутренних элементов, создания базы для деятельности общественных организаций, для функционирования трудовых коллективов, форм непосредственной демократии. Все полнее развертывающиеся свойства права как общесоциалъного регулятора объясняют и новый круг субъектов и объектов правового регулирования.

Конституция в полной мере отразила эту закономерность, обеспечивая условия для повышения роли и престижа права, укрепления законности. В Конституции закреплена в основных чертах действующая правовая система. Она включает в себя цели и принципы правотворчества, виды правовых актов, их юридическую силу и соподчи-ненностъ, укрепление законности. Как известно, в основе классификации правовых актов лежит деление органов государства, отражающее прежде всего демократизм государственной системы и разделение властей.

Особое место в этом процессе принадлежит закону, который принимается в установленном порядке и регулирует важнейшие общественные отношения, обладая наивысшей юридической силой. Верховенство закона в правовой системе определяет его решающее воздействие на всю правотворческую и правоприменительную деятельность, на все иные правовые акты. Напомним, что по действующей Конституции РФ различаются федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ.

Системный подход в издании законов и других актов обеспечивает строгую согласованность их между собой и ориентацию на решение общих политических, хозяйственных и социально-культурных задач. Гармоничное развитие системы правовых актов способствует целеустремленному действию каждого из них и согласованному влиянию на регулируемые общественные отношения. Оно достигается благодаря применению ряда способов, отражающих системообразующие связи правовых актов между собой. Но юридических противоречий очень много, поэтому не обойтись без процедур, устраняющих коллизии правовых актов.

Различные зависимости между правовыми актами, отражающие отношения субъектов и объектов, достигаются и за счет внутренних связей между нормами, отдельными положениями. Отметим важность строгой меры «отсылочных» норм и предотвращения попыток уменьшения доли регулятивных положений конкретного акта, перехода одних норм в положения других актов путем воспроизведения, конкретизации, расчленения и т. п., сочетания норм материалънъ1х и процессуальных, норм регулятивных и норм-санкций.

Правовое регулирование использует разные методы, способы воздействия. В правовых актах применяются нормы-цели и нормы-принципы, обеспечивающие длительную ориентацию деятельности и субъектов, и объектов управления, а также обще-регулирующие и конкретно регулирующие нормы, нормы-запреты (нормы-санкции). В ходе текущей управленческой, хозяйственной и социальной деятельности велика роль программных заданий, организационных поручений, методик, нормативов, контрольных предписаний. Показателен процесс более мягкого юридического влияния на сферу хозяйствования, когда правовые акты вводят рекомендации в действие для объектов управления, расширяя альтернативы принимаемых ими решений. Рекомендации, методические указания лишь опосредуются правом.

В интересующем нас плане существенна и роль регламентирующих актов (положений и процедур), которые определяют статус звеньев управления и их основные связи. Это наиболее стабильные и комплексные по своему характеру правовые акты, реализация которых содействует упрочению юридического фундамента всей управленческой деятельности. Введение в действие стабильных административных процедур делает ненужными множество оперативных и конкретных решений.

Однако на практике эти регуляторы явно недооцениваются, указанные акты слабо реализуются и усиливается поток ведомственных актов, принимаются решения, идущие мимо или вразрез с требованиями законности, что наносит серьезный вред управлению и ухудшает взаимоотношения субъектов и объектов управления, делает их неритмичными и подверженными многим случайным факторам, проявлениям субъективизма. Снижается уровень саморегуляции объектов, которые получают много излишних указаний сверху, по горизонтали, от проверяющих органов. Такое положение нельзя признать нормальным.

Существенны правовые аспекты функционирования субъектов управления, поскольку право служит важнейшим способом их создания, оформления и упорядочения, определения задач и функций

Усилена роль закона в регулировании статуса государственных органов. Если в прошлом каждый из них действовал, как правило, в соответствии с положением, то теперь предусматривается издание соответствующих законов. В них четко установлены задачи данной системы органов, полномочия каждого звена, порядок организации и деятельности, взаимоотношений. Приоритет законодательных положений в структуре статуса органов должен быть отражен в процессе их непосредственного осуществления.

В регламентации построения и деятельности субъектов управления асе больший удельный осе занимают акты, регулирующие процесс их взаимодействия и совместное решение комплексных задач. По-прежнему ощущается потребность в расширении и укреплении прав территориальных органов. Нередко федеральные органы действуют на территории республик и областей без согласования с их правительствами, администрацией. Мешает отсутствие полной информации о делах и планах партнеров.

В законодательных и иных актах определен характер участия общественных организаций и трудовых коллективов в управлении, характер их связей с государственными органами. Гарантированы способы реализации права граждан участвовать в управлении.

Усиливающийся процесс взаимодействия разных звеньев управления и хозяйственного механизма требует не изолированного определения правового положения лишь отдельных звеньев, а разработки способов их взаимоотношений и процедур совместной деятельности.

Попытаемся подробнее пояснить способы и меру правового опосредования сфер государственной и общественной жизни’, в т. ч. область административно-правового регулирования.

В кодексе выделен разд. III «Государственное управление в области использования и охраны водных объектов», в котором для нас интересны два момента. Первый связан с вычленением из всей суммы соответствующих полномочий РФ как государства собственно управлснческих полномочий, полномочий по принятию федеральных законов, определению государственной политики, введению режимов, порядка использования водных ресурсов и т. д. (ст. 65).

В сфере управления применяется множество правовых актов. Это не механическая совокупность нормативных документов, издаваемых разными государственными органами. Существует правовая система, построенная на научных и демократических принципах. Она представляет собой органическое объединение разнообразных правовых актов, обеспечивающее их целеустремленное воздействие на общественные отношения.

Система законодательства полностью отражает федеративное устройство нашего государства. Она включает в себя как законодательство, являющееся исключительной компетенцией Федерации, совместной компетенцией Федерации, республик и др., так и законодательство субъектов Федерации. Тем самым в построении и содержании законодательства полностью учитываются общие и особенные интересы республик, областей и др.

Правовая система является динамичной системой, она развивается вместе с развитием управления, хозяйства, культуры и т. д. Государство уделяет большое внимание неуклонному совершенствованию законодательства. В последние годы много сделано в этом отношении. Приняты кодексы (законы) применительно к важнейшим областям и сферам общественной жизни.

Особое значение приобретает планирование нормотворческой деятельности. Сейчас чаще действуют планы подготовки важнейших законодательных актов на год. Назрела необходимость подготовки долгосрочной государственной программы законодательной деятельности, в которой были бы определены главные направления и содержание этой деятельности в соответствии с Конституцией, задачами и показателями перспективного социально-экономического развития. Долгосрочное планирование законодательства позволит своевременно обнаруживать пробелы правового регулирования и подготавливать научно обоснованные правовые акты.

Усиление комплексного характера управленческих задач порождает необходимость программно-целевого подхода и к изданию актов. Разработка крупных отраслевых, межотраслевых и региональных целевых программ может сопровождаться составлением тематических программ их правового обеспечения.

Важнейшее значение приобретает систематическое изучение практики применения нормативных актов и планомерное проведение работы по их совершенствованию.

На этой основе следует вести речь об общих критериях законности правовых актов. Без их учета и применения трудно избежать различий в правопонимании субъектов права и неодинакового подхода к оценке актов и их связи между собой. К таким общим критериям можно отнести: а) правомочность субъекта, принимающего акт; б) соответствие содержания акта объему полномочий субъекта; в) правильный выбор формы акта; г) соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу. Все эти критерии должны использоваться комплексно, причем в отношении всех видов правовых актов.

Важно, чтобы типичный набор критериев законности был одновременно подвижным и дифференцированным в отношении разных видов актов. Рассмотрим критерии соответствия законов и иных правовых актов Конституции РФ. Приведенные выше общие критерии дополняются и обогащаются ввиду базового значения конституционных норм для правовой системы в целом и всех правовых актов. К конституционным критериям можно отнести: а) отражение конституционных идей и принципов; б) правильное использование конституционных понятий и терминов; в) принятие акта соответствующим органом (должностным лицом); г) учет места акта в правовой системе; д) правильный выбор формы акта; е) соблюдение процедуры принятия и вступления акта в силу; ж) соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права; з) корреляция объема и содержания нормы Конституции и нормы соответствующего закона.

Эти критерии как бы выводятся из положений федеральной Конституции, ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», из материалов обобщения практики Конституционного Суда.

Добавим, что для оценки законов нужно учитывать способы прямого влияния общественного мнения, социальных инициатив и иных демократических проявлений. Ведь институты прямой демократии должны рассматриваться как императивы правооб-разования. Их игнорирование пагубно отражается на обстановке в стране.

Разумеется, и в сфере государственного управления возникают многочисленные нарушения законности. Это заметно при сравнительном анализе и оценке актов Президента и Правительства, Правительства и министров, федеральных исполнительных органов и соответствующих органов субъектов РФ, исполнительных органов и органов местного самоуправления и т. п. Некоторые вышеназванные общие критерии служат основой для толкования норм. К конкретным дополнительным критериям относятся: а) обеспечение меры императивности актов вышестоящих органов для актов нижестоящих органов; б) соблюдение допускаемой степени самостоятельности принятия конкретизирующих и дополнительных норм; в) оценка локальной целесообразности принятого акта с точки зрения государственной целесообразности; г) учет временного фактора, включая задержку, бездействие и т. п.; д) ресурсная обеспеченность акта.

В соответствии с этими критериями можно добиться высокой степени правового воздействия на общественные процессы.

Право фиксирует главную и промежуточные цели развития и определяет нормативные задачи органов, организаций, должностных лиц и граждан. Оно устанавливает функции, полномочия и ответственность всех субъектов управления, формы их взаимоотношений. С помощью права вводится порядок деятельности хозяйствующих субъектов, без чего рыночные отношения становятся стихийно-деструктивными. Тем самым управляющая система при посредстве права в большей степени влияет на ход и результаты различных процессов, и это в конечном итоге дает социальный эффект.

Можно сказать без преувеличения, что все основные сферы управления являются одновременно сферами правового регулирования. Это касается прежде всего как основных направлений государственной и общественной жизни, так и развития экономики в целом, отраслей, регионов. Сказанное в полной мере относится и к регулированию деятельности предприятий, учреждений и организаций.

В настоящее время происходит известное изменение в соотношении этих норм. Они в большей степени способствуют развитию заинтересованности предприятий, организаций и объединений в установлении программ деятельности, в использовании хозяйственных резервов, достижении высоких экономических результатов. Диспозитивные нормы стимулируют развитие инициативы субъектов хозяйственных отношений и обеспечивают последовательное внедрение и применение экономических стиму-лов. Это особенно заметно на примере договорных отношений в экономике, других сферах, которые способствуют более точному и полному учету интересов потребителей и поставщиков, а также вскрытию и использованию резервов производства.

Это, конечно, не означает того, что императивные нормы утрачивают свое значение. Императивные нормы определяют общие линии развития и деятельности, взаимоотношения между участниками правоотношений, обеспечивают прочные правовые режимы, общий порядок оценки результатов труда.

В современный период значительно большее значение приобретает развитие финансовых, научно-технических и иных норм. Они выражаются в многочисленных рекомендациях, методиках, типовых положениях, нормативах.

Право регулирует важнейшие информационные процессы. Правовые акты, будучи регуляторами, движения информации, в то же время являются ее основными носителями. Их информационное содержание должно быть предметом специальных исследований. В данном случае отметим, что упорядочение документооборота, правового режима работы с информацией, установление ответственности за ее использование и т. д имеют большое значение для повышения качества управления

Комплексная природа управления означает возможность выделения, наряду с другими, и его правового обеспечения. Правовое обеспечение управления характеризуется системностью, целостностью правового регулирования основных сторон управления. Это самостоятельный вид обеспечения, взаимодействующий с другими и выражающий общезначимое социальное и организационное проявление. Недооценка его отрицательно сказывается на уровне управления.

С учетом системного характера обеспечения правового регулирования можно выделить следующие его элементы: а) издание правовых актов с учетом общественных потребностей; б) изучение правовых актов всеми работниками при вступлении в должность и в процессе их деятельности; в) правовое воспитание как средство повышения правовой культуры и профессиональной квалификации работников; г) правильное применение юридических норм для оптимального решения задач управления и хозяйствования; д) анализ практики применения законодательства, правовых актов; е) контроль за соблюдением законности, предотвращение и устранение ее нарушений, применение поощрительных или наказательных мер воздействия к гражданам, должностным лицам; ж) совершенствование законодательных и иных актов, изменение, отмена устаревших.

В рамках правового обеспечения сочетаются различные способы правового воздействия с учетом широкого спектра правовых норм. По этой причине оно не сводится к применению норм какой-либо одной отрасли законодательства, а предполагает действие норм конституционного, административного, гражданского, трудового права и т. д. Но административно-правовые нормы, развивая конституционные нормы, регулируют те стороны управления, которые требуют устойчивости, известного единообразия и повеления. На них, как на своеобразной оси, формируются и действуют императивные нормы в других отраслях.

Отметим сочетание общего, особенного и единичного на разных уровнях управления. Имеется в виду правовое обеспечение управления (ПОУ) в масштабах страны, экономики страны, республики, региона, административно-территориальной единицы, отрасли и сферы, объединения, предприятия. Развитие видов правового обеспечения по уровням предполагает их строгое соотношение между собой, с практической точки зрения важно избежать «выпадения» какого-либо вида либо отдельных элементов.

Второе обстоятельство касается юридической службы и других адресатов правового обеспечения. Имеются в виду все функциональные и отраслевые подразделения министерств, ведомств, объединений, предприятий, все категории должностных лиц, работников, призванных в порученной им сфере последовательно реализовывать все вышеуказанные элементы как одно из важных условий осуществления их функций.

Заслуживает распространения опыт министерств, которые составляют планы правового обеспечения отрасли. Например, приказом министра лесной, целлюлозной, бумажной и деревообрабатывающей промышленности утверждался план правовой работы в системе министерства. В нем выделялись следующие разделы: обеспечение законности в управленческой деятельности центрального аппарата министерства, предупреждение нарушений законодательства о труде, работа по укреплению трудовой дисциплины, применение правовых средств для укрепления дисциплины поставок, совершенствование правовых взаимоотношений со смежниками, правовые методы борьбы с непроизводительными расходами и потерями, организация правового всеобуча в отрасли.

Научные рекомендации ПОУ были включены в план правового обеспечения объединений и предприятий «Мурманская судоверфь» на гг., который построен с учетом плана экономического и социального развития объединения.

Еще одной разновидностью правового обеспечения является применение его для решения крупных функциональных задач, для изменения ситуаций и т. п. Таковы разделы о правовом обеспечении в рамках целевых программ, планов мероприятий, крупных комплексных актов. Их надо составлять в связи с кругом решаемых задач и намечаемых действий.

ГЛАВА III. ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА КАК ОТРАСЛИ ПРАВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

§ 1. ПРЕДМЕТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

В любом процессе познания поиск контуров и граней явления облегчается, когда исследователь устанавливает его связи с другими явлениями. Так и административное право в его обновленном виде трудно обнаружить, распознать и охарактеризовать вне общеправовых характеристик. К сожалению, в практике законотворчества и правоприменения, в научных трудах сейчас наметилась «тенденция обыденности», когда текущие заботы по подготовке и принятию актов затмевают общий правовой горизонт Мы против поддержки такой тенденции

Первостепенное значение имеет вопрос о системе административного права и структуре его подотраслей и институтов. Это объясняется тем, что депутатам, всем субъектам законодательной инициативы, разработчикам проектов законов, работникам исполнительных и судебных органов приходится учитывать систему права и систему законодательства, его отраслевое построение, отвечать на вопрос, в какую «нишу» уложить новый закон, как он будет соотноситься с другими отраслевыми законами и иными смежными актами. В процессе правоприменения нужно не только истолковать норму закона правильно, но и умело применять отраслевую норму, если «рядом» действуют близкие нормы других отраслей.

• Нужен более широкий современный подход, охватывающий сопоставление классификации отраслей юридической науки, отраслей права и общеправового классификатора отраслей законодательства.

В действующей классификации в одной рубрике находится административное и финансовое право, которые весьма близки по методам регулирования.

Острота проблемы станет особенно ощутимой, если обратиться к утвержденному в 1993 г и периодически обновляемому Общеправовому классификатору отраслей законодательства. Классификатор способствует упорядочению законотворчества и соблюдению «отраслевой чистоты», а также учету и систематизации законодательства. К сожалению, классификатор применяется не в полной мере, что ведет к нарушению стройности отраслевых структур. Но и ему присущи недостатки, которые требуют устранения.

Раздел «010.000.000» «Основы конституционного строя» включает в себя 41 внутреннюю рубрику (с подрубриками), которые посвящены различным объектам конституционного регулирования: источники конституционного права; элементы государства; федеральные органы государственной власти (с 9 подрубриками по видам органов) и т. д.

«Не повезло» административному и административно-процессуальному законодательству, хотя эти отрасли отражены в конституционном перечне отраслей законодательства (п. «к» ст. 72 Конституции РФ). Указанные отрасли «рассыпаны» по другим отраслям и сферам государственной жизни. Отдельные институты и пединституты есть в рубрике «Основы конституционного строя» (министерства, органы и организации при Правительстве и т. д., порядок рассмотрения предложений и заявлений граждан в исполнительных органах и т. п.).

Многие акты и институты административного права «встроены» в структуры других отраслей законодательства.

Чему же, в конечном счете, удивляться, если административное законодательство развивается неритмично, «рывками». В нем немало столь путаных законодательных актов, что исчезает та «отраслевая чистота», которая должна быть присуща каждой отрасли законодательства. Часто теряется грань между законом м подзаконным актом. Трудно выявить и определить предмет собственно законодательного регулирования.

Административное право как важнейшая и наиболее разветвленная отрасль права включает в себя разные источники и среди них правовые акты. Законодательство как основная структурированная система актов и норм выступает в виде материального административного законодательства и в виде административно-процессуального законодательства. В целом механизм административно-правового воздействия на общественные процессы весьма объемен.

При определении предмета и системы административного права целесообразно отказаться от его традиционного деления на общую и особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности. Отрасль административного права можно разделить на подотрасли, о которых подробнее будет сказано ниже.

При всей внешней декларативности принципы административного права имеют очень важное значение. Они служат теоретико-познавательным фундаментом отрасли и своего рода ценностным ориентиром для правотворчества и правоприменения в данной сфере. Довольно часто принципы, закрепляемые в законе, ином акте, приобретают строгий нормативно-ориентирующий и системообразующий смысл для всех норм того или иного акта, института и подотрасли.

Источник